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Cours de Droit Budgétaire Préparé par Pr ABOULHOUDA Wiam INTRODUCTION Les finan

Cours de Droit Budgétaire Préparé par Pr ABOULHOUDA Wiam INTRODUCTION Les finances publiques relèvent des sciences sociales et ont pour objet l'étude du phénomène financier public dans sa globalité : ressources, charges, trésorerie, procédure budgétaire et comptable, politique budgétaire...et dont les principaux protagonistes sont les États, les collectivités territoriales, les entreprises et des établissements publics ainsi que les organismes sociaux et internationaux. Pour Gaston Jèze, les finances publiques sont l’étude des moyens par lesquels l’Etat se procure les ressources nécessaires à la couverture des dépenses publiques et en réparti la charge entre tous le citoyens. Pour Pierre Lalumière, les finances publiques sont l’étude des moyens par lesquels l’Etat cherche à réaliser des interventions dans le domaine économique et social. Dans cette approche, les finances publiques ne sont pas neutres, mais agissent dans la vie des citoyens. On n’est plus dans l’Etat gendarme, mais bien dans l’Etat providence. Les finances publiques sont au cœur de l’action politique, elles sont les leviers de l’action publique, elles sont également l’expression de choix de société que ce soit par les recettes ou les dépenses. La concrétisation d’une politique publique nécessite l’intervention des finances publiques. Dans son ouvrage paru en 1959 « Théorie des finances publiques », Musgrave nous explique que les finances publiques ont trois fonctions : · Une fonction d’allocation des ressources ; c’est-à-dire que les finances publiques servent à financer des biens et des services publics. · Une fonction de redistribution ; les dépenses publiques servent à redistribuer les ressources pour corriger les inégalités. · Une fonction de stabilisation ; lisser les variations cycliques des activités économiques. Cette vision des choses est critiquée parce qu’on estime que ces fonctions ne sont pas aussi séparées les unes des autres. Elle permet de situer les principales théories relatives à la fonction de la dépense publique. D’une part la théorie libérale qui veut que les dépenses publiques soient totalement neutres, et au contraire, la théorie interventionniste qui insiste sur les deux fonctions de régulation et de redistribution. En gros, les finances publiques sont les finances des administrations publiques : celles de l'Etat et des organismes qui lui sont rattachés (établissements publics) ; celles des collectivités territoriales (communes, départements, régions) ; les finances de la Sécurité sociale et de ses différentes branches. Cours de Droit Budgétaire Préparé par Pr ABOULHOUDA Wiam Ainsi, les finances publiques ne sont pas simplement la description, l'analyse des recettes des dépenses et des règles qui permettent de les adopter mais, plus largement, la façon dont sont décidées les différentes politiques publiques. Donc, étudier les finances publiques c'est étudier la façon dont les personnes publiques, et parfois aussi les personnes privées, réalisent leur politique. Ceci conduit à une conception beaucoup plus large du champ d'application des finances publiques. On pourrait considérer que les finances publiques concernent principalement 4 grands secteurs: - Celui de l'Etat. En effet, l'étude des finances publiques reste prioritairement l'étude du budget de l'Etat. - Celui des collectivités locales, ou territoriales, et des établissements publics. Une commune, un département, une région vote son budget, fait ses choix. Les collectivités ont la possibilité d’emprunter auprès du système bancaire. - Celui des organismes à caractère industriel et commercial. Leur forme juridique peut varier, il peut s'agir d’établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC). C'est à dire, que ces établissements sont gérés comme des sociétés privées, alors que ce sont des personnes publiques. - Celui de la protection sociale, des comptes sociaux. De façon classique on considère que ces dépenses ne sont pas à classer dans les « finances publiques », car les dépenses sociales, de santé et de retraite, ne sont pas financées par l’impôt mais par des cotisations sociales des employeurs, des salariés. Cependant ces dépenses sociales, ont connues un très fort accroissement et on a tendance à financer les dépenses sociales au sens large par la fiscalité (santé, enseignement,…). De ce fait, on a une conception beaucoup plus large des finances publiques. Cours de Droit Budgétaire Préparé par Pr ABOULHOUDA Wiam Chapitre préliminaire : Notions sur les finances publiques I- Les finances publiques classiques et les finances publiques modernes Dans la conception classique les Finances Publiques sont « une science des moyens par lesquels l'État et les autres collectivités publiques se procurent et utilisent les ressources nécessaires à la couverture des dépenses publiques, par la répartition entre individus des charges qui en résultent » (G. BAKANDEJA WA MPUNGU, 2006, p.19). Dans cette conception classique le rôle de l'État était limité à ses fonctions régaliennes c'est à-dire au maintien de l'ordre et de la sécurité sur l'ensemble du territoire national : sécurité intérieure et extérieure, police, défense nationale, justice. L'État devrait s'occuper seulement des tâches administratives tout en prétendant que la meilleure façon d'assurer le profit économique à la collectivité consistait à privilégier l'initiative privée, la propriété privée des moyens de production, la concurrence. L’État devant s'abstenir de toute activité économique propre, le marché étant autorégulé. En effet, sur le plan financier l'une des conséquences de la conception classique est la limitation de l'objet de la science des Finances Publiques. Cette limitation fait que l'État, nonobstant qu'il assure la sécurité et le maintien de l'ordre sur l'ensemble de son territoire, il se trouve en même temps en incapacité d'assurer et de participer au financement du développement socioéconomique de sa population et son territoire. La première transformation de la notion classique des Finances Publiques a consisté à dissocier les moyens des buts : au fur et à mesure de la substitution de l'interventionnisme au libéralisme, on s'est aperçut que les techniques financières constituaient pour l'État des procédés très efficaces d'intervention, notamment dans le domaine économique et social, en dehors de toute idée de couverture des dépenses publiques. Ce qui conduit à un élargissement remarquable et souple du domaine de la science des Finances Publiques tel que défini dans la conception classique. En outre, cette substitution progressive de l'interventionnisme au libéralisme est due au fait que dans le système interventionniste le budget influence l'économie et la matière budgétaire est contrôlée par l'exécutif, alors que dans le système libéral le budget est neutre économiquement et la procédure budgétaire est dominée par le parlement. Ainsi, dans la conception moderne, les Finances Publiques selon M. Duverger apparaissent comme « la science qui étudie l'activité de l'État en tant qu'il emploi des techniques particulières dites techniques financières pour la couverture de ses dépenses,(taxes, impôts, emprunts, procédés Cours de Droit Budgétaire Préparé par Pr ABOULHOUDA Wiam monétaires, budget, etc.)1. C’est uniquement une définition par les moyens, les buts n’étant pas différents de ceux qu’on reconnait à l’activité de l’Etat en général. II- Les finances publiques : expression du pouvoir politique On ne peut plus considérer les finances publiques de façon purement statique, ce n'est plus simplement la description des recettes et des dépenses. Il faut aujourd'hui une approche plus dynamique, peut être plus disciplinaire. Diverses observations: - Les finances publiques sont un élément essentiel de l'affirmation d'une autorité politique. Cela permet à une autorité politique d'exister. Quant une personne publique dispose des impôts, elle dispose d’une autorité. Ainsi, l’impôt est en rapport direct avec la souveraineté d’un Etat. Les finances publiques constituent un moyen d'expression d'une autorité politique. Plus les ressources propres sont importante plus l'autonomie de décisions est importantes. - Un budget exprime toujours des choix, politiques, économiques et sociaux. On est toujours amené, quant ont prépare un budget, à faire des choix. Ces choix ne sont pas forcément les mêmes chaque année. Il y a des priorités. On ne peut pas matériellement réaliser toutes les dépenses que l'on souhaiterait. Autrement dit, un budget exprime avant tout un choix ou des choix politiques. Il n'y a pas de budget neutre, il y a toujours des choix faits dans un budget. Au delà des discours politiques il y a toujours la transcription financière et seule elle vaut. C'est donc au point de vue de la conception de la société, c'est le document le plus important. III- Finances Publiques : De la pluridisciplinarité à l’autonomie Les finances publiques sont récemment devenues la 4ème branche du droit public avec le droit constitutionnel, le droit administratif et le droit international. Il s’agit d’une discipline carrefour. Ainsi, au niveau constitutionnel, le parlement exerce un contrôle sur le gouvernement à travers le contrôle du budget. Au niveau politique, les choix du gouvernement et les impacts des groupes de pression se ressentent parfaitement dans les choix budgétaires. Le budget est élaboré pour répondre aux besoins de l’économie et celle-ci réagit en conséquence ce qui explique la relation entre les finances publiques et l’économie. Au niveau social, le budget est le reflet des rapports de forces au sein de la société et il influence les mouvements sociaux également. Mais, en dépit de cette pluridisciplinarité, les Finances Publiques conservent leur autonomie. a- La pluridisciplinarité des Finances Publiques 1 Maurice Duverger, Finances Publiques, Presse Universitaire de France, THEMIS , 1956, p 13. Cours de Droit Budgétaire Préparé par Pr ABOULHOUDA Wiam Pour la réalisation de la science des Finances Publiques, celle-ci entretiennent des rapports avec uploads/Finance/ cours-de-droit-budgetaire.pdf