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Optimisation fiscale et mondialisation des circuits financiers Optimisation fis

Optimisation fiscale et mondialisation des circuits financiers Optimisation fiscale et mondialisation des circuits fnanciers* Cyrille David** I. Introduction 1. La mondialisation ne touche pas seulement les circuits financiers La mondialisation s'dtend : a. par son domaine aux operations Economiques (restructurations, cessions de contr61e, joint ventures...), financi~res (global trading), sociales (Charte sociale europEenne...) ou juridiques (SocidtE Europdenne) ; b. par ses sujets : elle touche d'abord les l~tats (nEcessitd de la compEtitivitE mondiale, intEgritE du systEme financier), mais dgalement les grosses entreprises (prises de contr61e ou restructurations transnationales entra~nant une ddlocalisation des lieux de production, de distribution ou de recherche), et ce plus spEcialement pour ce qui est de leurs operations financibres (bourses transnationales telles qu'Euronext, produits financiers complexes) ou m~me les menages (dotOs d'un portefeuille boursier important ou par le biais des OPCVM). 2. L'optimisation fiscale peut 6tre pratiqude ~a des degrEs divers par des acteurs varids a. elle est d'abord pratiquEe par les l~tats : la compEtitivit6 Economique est aujourd'hui recherchde ?~ travers le monde (1) en restreignant le poids global des prE16vements obligatoires I et de faqon plus gEnErale par le refus d'une extension incontr61Ee de la rEglementation. I1 faut toutefois parvenir ~ un dquilibre politiquement acceptable entre dEpenses publiques et prElbvements obligatoires, cet 6quilibre pouvant ne pas 6tre identique selon les traditions et la richesse de chaque l~tat. (2) dans ce but, des tentatives sont aujourd'hui faites pour prohiber les baisses, considErdes comme abusives, de la fiscalit6 constatEes dans certains l~tats (paradis fiscaux, regime fiscal privilEgiE offert aux non-rEsidents par un t~tat cherchant attirer leurs capitaux). Ces tentatives en sont encore ~ leur debut et se traduisent pas des mesures sans caract~re juridique affirmd entre I~tats de la Communaut6 europEenne 2 ou t~tats membres de I'OCDE. 3 b. elle est ensuite pratiquEe par les grosses entreprises, trbs rarement dominEes par un souci purement fiscal ; mais ce souci est un ElEment permanent de leur politique qui Ce texte constitue la base d'une intervention faite le 25 mars 2004 lors d'un s~minaire de I'Acad~mie de droit europEen consacrE au theme des paradis bancaires et fiscaux. Cyrille David est professeur 6mErite 5 l'Universitd de Paris 1 et consultant. ' Ce phdnomEne est constat~ de fa~2on gEnErale et notamment en Allemagne, au Royaume-Uni, aux USA. Recommandation du 1 ~ ddcembre 1997 portant Code de conduite. 3 Recommandation du 9 avril 1998 sur la concurrence fiscale dommageable. 185 Cyrille David 186 leur fera prEfdrer tel l~tat dans lequel investir, ou tel type d'investissement, ou tel partenaire plutEt que tel autre (pourvu que le choix recommandable du point de vue fiscal ne soit pas dEsastreux du point de vue juridique ou social). Cette importance, accessoire mais non nEgligeable, du facteur fiscal est spEcialement accentuEe dans le domaine financier par la mondialisation des circuits (et la libre circulation des capitaux) qui ouvrent de nouvelles possibilitds de choix aux entreprises (ainsi d'ailleurs qu'aux l~tats endettEs ou aux menages)? c. enfin par les menages qui s'efforcent eux aussi depuis longtemps d'optimiser leur fiscalitE ou leurs cotisations sociales (au moins quand ils payent des impEts ou des prElbvements obligatoires), mOme si ce souci est le plus souvent accessoire pour la majoritE d'entre eux. La mondialisation des circuits financiers les touchait peu jusqu'?a present, mais la situation change rapidement avec le dEveloppement des operations de restructuration internationale et des placements ou investissements en titres Etrangers achetEs directement en Bourse. Cette diversit6 des acteurs de l'optimisation fiscale dicte le plan ~t suivre, car l'optimisation ne se prEsente pas du tout dans les m~mes conditions selon qu'elle est pratiquEe par un l~tat ou par un contribuable. Dans les deux cas pourtant, deux problbmes de base doivent ~tre rEsolus : l'optimisation fiscale pratiquEe est-elle ou non rEgulibre ? Si elle ne l'est pas, comment l'Eliminer ou la limiter ? II. L'optimisation fiscale pratiqu~e par les l~tats Pour l't~tat, toujours ?a court de ressources, l'optimisation para~t devoir conduire maximiser les ressources fiscales, de faqon ?a dEgager davantage de ressources pour des dEpenses publiques multiples devenues essentielles (ou prEsentEes comme telles). Cette conception n'a toutefois jamais dtE unanimement consacrEe et elle est aujourd'hui sErieusement remise en question dans certains l~tats o3 la dEpense publique apparait comme moins efficace que la dEpense privEe, spEcialement lorsqu'elle consiste en dEpenses courantes et non en dEpenses d'investissement. Cette derni~re distinction joue h la fois pour les dEpenses privEes (des entreprises et des menages) et les dEpenses publiques (le paiement des fonctionnaires est une dEpense courante alors que les dEpenses de recherche sont des dEpenses d'investissement prEparant le futur). De ce fait, l'augmentation des prElbvements publics ou parapublics n'est plus considdrEe comme optimale lorsqu'elle est utilisEe pour financer des dEpenses publiques improductives (ou moins productives que ne le seraient des dEpenses privEes), par exemple le gaspillage de l't~tat. 5 Pour lutter contre 4 La Bourse franqaise est en 2003 dEtenue h 42% par des non residents qui ach~tent essentiellement des titres de l'l~tat franqais ou de sociEtds cotEes importantes, mais il existe aussi des cessions de eontrEle qui peuvent dventuellement ~tre consenties h des non residents et porter sur des titres non cotes. 5 V. pour la France les observations fort critiques de Jacques Marseille, in Le grand gaspillage (les vrais comptes de l'Etat), Plon 2002 ; on en trouvera un rEsumE dans l'audition du mEme Jacques Marseille le 1 l mars 2003 par la Commission des Finances de l'AssemblEe nationale (rapportd'information 12b legislature avril 2003 sur le ContrEle des dEpenses publiques et ramElioration des performances de l'Etat, n ~ 765, p. 52-54 : < ~ par rapport it l'ensemble despays europ~ens, la ddrive de la ddpense publique franqaise date du ddbut des annEes 1990. En 1990, la d~pense publique franqaise reprdsentait 49,6% du PIB, tamtis que la moyenne de la zone euro ~tait gt 49,1% ; aujourd'hui la d~pense publique atteint, en France, 53,4% du PIB quand elle est limitde gz une moyenne de 48,4% dans la zone euro... ~>). Cette derive est d'autant plus scandaleuse qu'elle n'a nullernent entraind un mieux &re social. Elle entratne en outre une perte de compEtitivitE, devenue aujourd'hui redoutable, de l'Economie franqaise, et les dEnonciations rEcurrentes de la Cour des Cornptes ne sont suivies d'aucun effet. Optimisation fiscale et mondialisation des circuits financiers cette inefficacit6 publique en mati~re de d6penses (constat6e dans de multiples domaines), il parait en fait politiquement trbs difficile de r6duire la d6pense publique car cette r6duction soul6vera le plus souvent des oppositions farouches de la part des citoyens ou groupes de pression qu'elle l~se ;6 la marne observation para~t devoir ~tre faite pour la suppression d'un r6gime de faveur fiscaU I1 ne reste plus d6s lots qu'5` tenter de r6duire le montant des pr61~vements obligatoires, soit par des mesures gdn6rales profitant 5` tousles contribuables ou assujettis ?a cotisations sociales, soit par des mesures spdcifiques bEn6ficiant uniquement ~ un nombre limit6 de personnes. Cette distinction est importante d'un double point de vue : quant 5, la r6gularit6 internationale de cette optimisation (1) et quant aux moyens de lutter contre elle lorsqu'elle est estim6e irr6guli6re (2). 1. Cette optimisation fiscale dtatique est-elle r6guli~re d'un point de rue international ? La mesure d'optimisation fiscale consiste ici 5` r6duire le poids de l'imp6t de faqon g6n6rale (pour relancer la consommation) ou sp6cifique pour encourager fiscalement certains comportements (nombreuses mesures d'incitation fiscale). Ces diverses mesures sont prises de faqon temporaire ou permanente, souvent 5 la suite de l'intervention de groupes de pression professionnels, mais parfois en faveur d'une entreprise ddtermin6e pour des raisons diverses? Elles font normalement l'objet d'un texte 16gislatif g6n6ral, dont l'application peut 6tre subordonnde ~ l'agrdment du Minist6re des Finances ; mais il arrive plus exceptionnellement que ce rdgime fiscal de faveur soit octroy6 par simple tol6rance administrative, ~ auquel cas sa 16galit6 est discutable sur le plan domestique. '~ En supposant que cette 16galit6 domestique ne soit pas contest6e ou pas contestable, cet avantage fiscal doit encore 6tre r6gulier du point de rue international. Pendant longtemps, cette condition n'a pas soulev6 de difficult6s en raison du principe de territorialit6 de l'imp6t largement conqu (chaque l~tat est fiscalement maitre chez soi). Mais la situation change aujourd'hui : la rdgularit6 de ces mesures fiscales de faveur commence ~ pouvoir ~tre contest6e. Mais dans quels cas ? I1 est courant de distinguer entre mesures g6n6rales ou spdcifiques de faveur. a. Mesures g6n6rales de faveur 6dict6es par un t~tat Le cas type est celui des paradis fiscaux. D'aprbs la Recommandation de I'OCDE du 9 avril 1998 sur la concurrence fiscale dommageable, ils se caract6risent par un certain nombre de facteurs : Parmi lesquels les syndicats sont souven~ les plus contestataires, y compris ceux de la %nctian publique : v. l'dchec de la rdforme du Ministate des Finances tent6e en 1998, consistant 5. unifier la Direction des Imp6ts et la Direction de la Comptabilitd publique. 7 V. 5. titre d'exemple caract6ristique la d6duction forfaitaire suppl6mentaire admise en France par tolerance administrative en faveur des joumalistes : elle a pu Otre supprim6e apr~s quarante ans de combats. V. les difficult~s cr66es par le uploads/Finance/ optimisation-fiscale-et-mondialisation-des-circuits-fnanciers.pdf