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République et Canton de Genève Département des finances MANUEL DU CONTRÔLE INTE

République et Canton de Genève Département des finances MANUEL DU CONTRÔLE INTERNE PARTIE I Version approuvée à la séance du Conseil d'Etat du 13 décembre 2006 Manuel du Contrôle Interne 2/117 Manuel du Contrôle Interne 3/117 TABLE DES MATIÈRES PRÉAMBULE.........................................................................................................5 CHAPITRE I : DÉFINITIONS ET OBJECTIFS...............................................................9 Le contrôle interne : qu'est-ce que c'est ? ..............................................................................11 Champ d'application....................................................................................................................13 Place du contrôle de gestion dans le système de contrôle interne....................................15 Rôle et responsabilités en matière de contrôle interne........................................................17 CHAPITRE 2 : LES COMPOSANTES DU SYSTÈME DE CONTRÔLE INTERNE................19 Environnement de contrôle........................................................................................................23 Gestion des risques.....................................................................................................................26 De la gestion des risques aux activités de contrôle..............................................................32 Détermination des contrôles appropriés et comparaison avec les contrôles existants36 Les indicateurs..............................................................................................................................39 Information, communication et suivi........................................................................................47 CHAPITRE 3: QUESTIONNAIRES ET OUTILS ..........................................................57 Gestion des risques.....................................................................................................................65 Gestion des risques : exemple d'outils....................................................................................71 Activités de contrôle....................................................................................................................78 Information et communication...................................................................................................82 CHAPITRE 4 : EXEMPLES ...................................................................................93 CHAPITRE 5 : ORGANISATION NORMATIVE ET DOCUMENTAIRE ............................103 Instructions sur l'organisation normative et documentaire...............................................105 CHAPITRE 6 : GLOSSAIRE, RÉFÉRENCES ET BASES JURIDIQUES..........................107 Glossaire......................................................................................................................................109 Références...................................................................................................................................115 Fondements juridiques..............................................................................................................116 Manuel du Contrôle Interne 4/117 Manuel du Contrôle Interne 5/117 Préambule Nota Bene Dans le but de simplifier la lecture de ce manuel, les termes qui se rapportent à des personnes exerçant des charges, mandats ou fonctions (directeurs, chefs de services, collaborateur…) s'appliquent indifféremment aux hommes et aux femmes. Manuel du Contrôle Interne 6/117 Manuel du Contrôle Interne 7/117 Pas besoin d’être marin pour reconnaître qu’il n’y a pas de bon vent pour celui qui ne sait où il va ! Or, dans les administrations publiques, comme dans toutes les organisations, les actions et décisions doivent découler d’une mission et la soutenir. Cependant, parce qu’elles sont composées de plusieurs personnes aux intérêts personnels et professionnels variés, les organisations, qu’elles soient publiques ou privées, doivent se donner des outils pour s’assurer que tous les collaborateurs œuvreront à la réalisation de cette mission. C’est ici que le contrôle interne prend sa source : il est l’un des instruments essentiels à la gouvernance des organisations et l'un des processus clés par lesquels les dirigeants et décideurs peuvent s’assurer que les ressources dont ils disposent soient utilisées avec efficacité, efficience et économie, pour l’atteinte de leurs objectifs stratégiques et de leur mission. Tout le monde a entendu parler de Enron, WorldCom, Parmalat, et de nombreuses autres compagnies qui ont été impliquées dans des scandales financiers. Ces entreprises ont en commun d’avoir été détournées de leurs buts par des dirigeants trop avides, négligents ou encore malhonnêtes. Jusque-là, rien d’étonnant à leur faillite. Mais ce qui est surtout commun à ces scandales, c’est que dans chacun des cas, les organes de contrôle et de gouvernance ont été défaillants, incapables de prévenir les malversations boursières ou comptables, incapables de sonner l’alarme à temps sur les dérives organisationnelles. Pertes d'emplois, pertes financières et perte de confiance Les conséquences sont d’autant plus alarmantes qu’elles sont connues et qu'elles touchent beaucoup de monde : les employés, qui perdent leur emploi et souvent leurs fonds de pension quand ceux-ci sont liés à la valeur en bourse; les fournisseurs, qui ne peuvent plus se faire payer; les partenaires et les clients, qui ne sont pas livrés ou n’obtiennent pas les services commandés; les actionnaires, qui ont perdu la valeur de leur investissement. Mais le plus grave, c’est la perte de confiance dans les institutions et dans les dirigeants, parce qu’elle nuit au dynamisme économique des sociétés, avec des conséquences sur les marchés financiers et boursiers, mais aussi sur la motivation des travailleurs, qui ne se sentent plus dirigés par des personnes dignes de confiance. Si ces scandales nous ont appris quelque chose, c’est bien que la gouvernance doit être remise au centre des organisations, ce qui a amené des changements dans les pratiques, entre autres par l’adoption de nouvelles lois, de règlements ou de codes de bonne pratique de gouvernance. Tout cela pour restaurer la confiance du public. Et dans l'administration publique ? Ce qui s’est passé dans le monde des entreprises privées touche tout autant les administrations publiques. Parce que les magistrats élus et les responsables des administrations sont redevables aux citoyens de la gestion qu’ils ou elles font des ressources publiques. Parce que des drames comme celui du sang contaminé en France mettent en évidence le fait que les décisions prises par un gouvernement peuvent aussi impliquer la responsabilité des décideurs, qu'il s'agisse de fonctionnaires ou d'élus. Et encore parce que nous devons nous souvenir que l'administration genevoise n'a pas été exempte de dysfonctionnements importants. Manuel du Contrôle Interne 8/117 La gouvernance, ce n’est donc pas uniquement l’affaire des entreprises privées. Les citoyens demandent aux élus politiques, mais aussi aux fonctionnaires, de faire la preuve qu’ils ont bien géré les ressources. De ce fait, ils exigent une plus grande transparence sur les coûts comme sur les impacts des programmes mis en place et financés avec le produit des taxes et impôts. Les citoyens veulent plus d’efficacité dans les administrations, ce qui se traduit parfois par des coupures budgétaires qui ne facilitent pas le travail des employés de l’État à qui l’on demande de faire toujours plus et mieux, sans pour autant leur allouer plus de ressources. En même temps, la population demande toujours plus de services ou, du moins, le maintien des services existants, sans en réduire la qualité ou le volume. Dès lors, les administrations publiques sont mises au défi de se renouveler dans leurs pratiques et modes de fonctionnement, pour assurer la pérennité des prestations et l’efficience de l’action publique. Dans tous les cas, la gouvernance doit s’assurer que les fonds publics soient bien gérés et que les diverses parties prenantes, citoyens, usagers, employés et autres résidents sur le territoire, obtiennent les services auxquels ils ont droit. Un outil de prévention et de pilotage Dans l'optique d’une saine gestion, le contrôle interne a un rôle important à jouer. Mais pour être effectif, il doit être compris et développé afin d’être utile aux gestionnaires et aux décideurs. On peut alors se demander pourquoi il faut mettre en place un nouveau système de contrôle interne à l’État de Genève, puisqu'il existe déjà une foule de contrôles ? De fait, il s’agit de repenser la philosophie et la cohérence du contrôle interne, pour bien l’ancrer dans une perspective de gouvernance organisationnelle. Souvent les contrôleurs diront qu’ils se sentent incompris, voire mal aimés. Dans l’esprit populaire, le contrôle interne est très souvent associé à de la surveillance, au sens limitatif et péjoratif, ou à la détection de fraudes et d'erreurs dans l'unique but de trouver les coupables et de les sanctionner. Or, c’est là méconnaître le rôle du contrôle interne dans une perspective plus vaste de prévention et de pilotage. De fait, le contrôle interne doit mettre en place des mesures visant à prévenir et empêcher les fraudes et à minimiser le risque d'erreurs, tout en fournissant les informations nécessaires à une prise de décision éclairée. L'affaire de tous et de toutes Ce n’est donc pas une fonction qui doit être laissée aux seuls comptables, contrôleurs et auditeurs, mais bien un outil de suivi et d’évaluation utile pour tous les décideurs, tant au niveau opérationnel qu’au niveau stratégique. C'est dans cet esprit que le Conseil d'Etat a adopté ce manuel. Ses chapitres constituent le cadre sur lequel se fonde le système de contrôle interne de l'Etat, qui doit permettre un pilotage à la fois efficace et efficient de l'administration. Le manuel est appelé à évoluer face aux changements et dans une optique d'amélioration continue. Cette volonté d'améliorer constamment les prestations fournies par le service public s'appuie sur les efforts de l'ensemble des collaborateurs de l'administration. Il revient dès lors à ceux-ci de s'approprier ces principes fondant le contrôle interne et d'en intégrer les règles. A terme, une telle démarche est de nature à renforcer la confiance de la population envers l'institution publique, à accroître la visibilité de l'action administrative et, partant, à mettre mieux en lumière les efforts fournis par l'ensemble des employés de l'État dans l'accomplissement de leur mission de service public. Manuel du Contrôle Interne 9/117 Chapitre I : Définitions et objectifs Manuel du Contrôle Interne 10/117 Manuel du Contrôle Interne 11/117 Le contrôle interne : qu'est-ce que c'est ? Base légale La loi sur la surveillance de la gestion administrative et financière et l’évaluation des politiques publiques (D 1 10) stipule notamment : • Art. 1 But o 1 Les services de l’Etat, ainsi que les établissements publics et les organismes subventionnés (ci-après : entités) mettent en place un système de contrôle interne adapté à leurs missions et à leurs structures, dans le but d’appliquer les principes de gestion mentionnés aux articles 2 et 3 de la loi sur la gestion administrative et financière de l’Etat de Genève, du 7 octobre 1993. Le système de contrôle interne est complété par un contrôle transversal des flux financiers et de la gestion des ressources humaines. […] • Art. 2 Définition o 1 Le système de contrôle interne est un ensemble cohérent de règles d’organisation et de fonctionnement et de normes de qualité uploads/Management/ manuel-controle-interne.pdf