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N° 1399 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 QUINZIÈME LÉG

N° 1399 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 QUINZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le xx xxxxx 2020. RAPPORT D’INFORMATION DÉPOSÉ en application de l’article 145 du Règlement PAR LA MISSION D’INFORMATION (1) relative à l’impact, la gestion et les conséquences dans toutes ses dimensions de l’épidémie de Coronavirus-Covid 19, (DOTÉE DES POUVOIRS D’ENQUÊTE) ET PRÉSENTÉ PAR M. JULIEN BOROWCZYK, Président, ET M. ERIC CIOTTI, Rapporteur, Députés. —— (1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page. — 3 — SOMMAIRE ___ Pages INTRODUCTION ........................................................................................................... 11 PREMIÈRE PARTIE : UN PAYS MAL PRÉPARÉ FACE À UNE CRISE MAJEURE ........................................................................................................................ 15 I. LE DÉLAISSEMENT PROGRESSIF DE LA PRÉPARATION AU RISQUE PANDÉMIQUE ET LA RÉDUCTION DES STOCKS STRATÉGIQUES ............. 15 A. L’AFFAIBLISSEMENT DE LA PRÉPARATION AU RISQUE PANDÉMIQUE ......................................................................................................... 15 B. UNE RÉDUCTION DES STOCKS STRATÉGIQUES ENGAGÉE, À BAS BRUIT, DEPUIS PLUSIEURS ANNÉES ............................................................. 20 1. Une réduction des stocks stratégiques de l’État entre 2012 et 2020, en raison d’évolutions doctrinales supposées et d’une gestion critiquable ........................... 20 a. L’exclusion des soignants du périmètre des stocks stratégiques de masques sur la base d’une interprétation discutable .................................................................... 21 i. L’interprétation discutable de la doctrine relative à la responsabilité des employeurs en matière de masques ............................................................................................ 21 ii. En conséquence, la disparition des stocks de masques FFP2 et une participation à la pénurie en masques chirurgicaux ......................................................................... 24 iii. L’absence d’information délivrée aux professionnels de santé .................................. 27 b. Le passage à un stock tampon de masques chirurgicaux n’a pas suffisamment pris en compte l’hypothèse d’une rupture d’approvisionnement .......................... 29 i. La péremption du stock a été insuffisamment anticipée .............................................. 30 ii. Le passage à un stock tampon aurait dû s’accompagner de davantage de garanties s’agissant des capacités des fournisseurs à abonder le stock stratégique en cas de crise ....................................................................................................................... 31 c. Un stock stratégique de médicaments antiviraux considérablement réduit reposant sur des capacités de commande sujettes à interrogation ......................... 36 2. L’absence de supervision des ministres et des cabinets sur le contenu de ces stocks ? ................................................................................................................... 38 a. Une évolution constante des stocks à la baisse depuis 2012 .................................. 38 b. Une évolution qui semble s’être opérée dans l’indifférence du pouvoir politique .. 40 — 4 — II. L’APPROVISIONNEMENT EN ÉQUIPEMENTS DE PROTECTION INDIVIDUELLE : UNE CRISE LOGISTIQUE MAJEURE ...................................... 42 A. SPF : UN OUTIL QUI S’EST RÉVÉLÉ INADAPTÉ ET SOUS- DIMENSIONNÉ ....................................................................................................... 43 1. L’intégration de l’EPRUS à Santé publique France : la perte d’un opérateur logistique efficace .................................................................................................. 44 2. La mise en place indispensable d’une cellule logistique pour suppléer Santé publique France ...................................................................................................... 46 B. DES COMMANDES MASSIVES VERS L’ASIE QUI ONT ÉTÉ PASSÉES AU PRIX FORT ........................................................................................................ 48 1. Des premières commandes limitées et qui interviennent dans un marché international déjà tendu .......................................................................................... 48 2. Des commandes finalement massives mais passées au prix fort ............................ 51 a. Une mobilisation des capacités de production nationale limitée en raison du démantèlement de la filière ................................................................................. 51 b. Le coût de l’impréparation : des commandes passées en Chine à des prix élevés à acheminer par un pont aérien ............................................................................ 55 i. Des commandes importantes pour faire face aux besoins mais qui ont subi une forte augmentation des prix ........................................................................................ 55 ii. L’acheminement par un pont aérien monté dans l’urgence ........................................ 58 C. UNE DISTRIBUTION CHAOTIQUE ORGANISÉE PAR UN OPÉRATEUR EN SURCHAUFFE .................................................................................................. 60 1. Une distribution chaotique qui a perturbé l’activité des personnels soignants à l’hôpital ou en ville ................................................................................................ 60 2. L’impossibilité pour Santé publique France d’assurer une distribution efficace ... 66 a. Des capacités de stockage inadaptées ................................................................... 66 i. Une plateforme nationale sous-capacitaire ............................................................... 67 ii. Une répartition des stocks inefficace ...................................................................... 68 b. Une « libération » des produits trop lente ............................................................. 69 c. Des sous-effectifs chroniques qui traduisent une capacité logistique insuffisante .. 71 d. Une incapacité à assurer le suivi du stock ............................................................. 71 3. Le recours trop limité aux préfets et aux capacités logistiques des sapeurs- pompiers et de l’armée ........................................................................................... 73 D. LA CONFUSION ET LES MESSAGES CONTRADICTOIRES SUR LE PORT DU MASQUE GRAND PUBLIC ................................................................ 75 E. LA PRÉPARATION LOGISTIQUE SATISFAISANTE DE LA SECONDE VAGUE DOIT ÊTRE PROLONGÉE ..................................................................... 78 1. La reconstitution des stocks d’EPI .......................................................................... 78 2. L’adaptation du schéma logistique ......................................................................... 80 — 5 — DEUXIÈME PARTIE : UNE GESTION DE CRISE QUI A SOUFFERT DE L’ABSENCE DE PILOTAGE UNIFIÉ ET D’UNE DÉCLINAISON TERRITORIALE COMPLEXE .................................................................................. 83 I. AU NIVEAU NATIONAL, L’ABSENCE DE PILOTAGE UNIFIÉ ET LA MULTIPLICATION DES INSTANCES ONT ENTRAÎNÉ CONFUSION ET PERTE D’EFFICACITÉ ............................................................................................... 83 A. UNE REACTION DÉCALEE PAR RAPPORT À LA PERCEPTION PRÉCOCE DES ALERTES ................................................................................... 83 B. UNE GESTION TROP LONGTEMPS INSUFFISAMMENT INTERMINISTÉRIELLE.......................................................................................... 85 1. Une gestion assurée par le ministère en charge de la santé et de ce fait principalement abordée sous le prisme sanitaire .................................................... 85 2. L’activation tardive de la CIC, restée à l’écart du processus décisionnel .............. 87 C. L’ABSENCE DE PILOTAGE UNIFIÉ A ÉTÉ SOURCE DE CONFUSION ..... 90 1. La multiplication des instances décisionnelles et consultatives ............................. 90 2. La difficulté d’identifier un pilote unique ............................................................... 92 D. LE RISQUE DE PARALYSIE DE L’ACTION PUBLIQUE PAR LA JUDICIARISATION ................................................................................................. 93 1. Le cadre général de la responsabilité des élus en cas d’infraction non intentionnelle .......................................................................................................... 93 2. Une première étape, nécessaire, a été franchie par la loi du 11 mai 2020 .............. 94 3. Les enjeux d’une réflexion globale ......................................................................... 95 E. DES EXEMPLES ETRANGERS DE GESTION DE CRISE .............................. 96 1. L’anticipation des pays asiatiques : facteur clé de la réussite de la réponse ........... 96 2. La gouvernance de la crise en Allemagne : le fédéralisme et son adaptabilité ont permis une organisation générale efficace des pouvoirs publics ........................... 98 II. LA NÉCESSITÉ DE TERRITORIALISER LES DISPOSITIFS DE GESTION DES CRISES SANITAIRES ........................................................................................ 99 A. LA GESTION DE CRISE A RÉVÉLÉ LES LIMITES INHÉRENTES AUX ARS ........................................................................................................................... 99 1. Des agences paradoxalement centralisées et déconnectées de leur environnement territorial ................................................................................................................. 99 2. La compétence des ARS en matière de gestion des crises sanitaires doit être revue ....................................................................................................................... 102 B. UNE DÉCONCENTRATION ET UNE DÉCENTRALISATION INDISPENSABLES DES POLITIQUES DE SANTÉ ......................................... 105 1. L’échelon départemental doit redevenir la tête de proue de l’État déconcentré ..... 105 2. Faire des collectivités territoriales de véritables acteurs en matière sanitaire ........ 106 C. POURTANT EN PREMIÈRE LIGNE, LE RÔLE JOUÉ PAR LES COLLECTIVITÉS LOCALES N’A PAS ÉTÉ RECONNU À SA JUSTE VALEUR .................................................................................................................... 107 — 6 — 1. La mobilisation, exemplaire, à tous les niveaux, des collectivités territoriales ...... 107 2. Le binôme maire-préfet doit être consolidé ............................................................ 108 III. LE RETARD INITIAL EN MATIÈRE DE TESTS VIROLOGIQUES A CONDUIT À UNE STRATÉGIE INCERTAINE : CELLE D’UN RATTRAPAGE PRÉCIPITÉ .................................................................................................................... 109 A. ENTRE JANVIER ET AVRIL, L’ABSENCE DE DÉPLOIEMENT D’UNE STRATÉGIE DE DIAGNOSTIC ET DE DÉPISTAGE AMBITIEUSE .............. 110 1. Le développement des techniques de dépistage en France : un bon départ rapidement gâché ................................................................................................... 110 2. Une mobilisation des laboratoires qui n’a rien eu de « remarquable » dans les premiers temps de la crise sanitaire ....................................................................... 111 a. Une montée en charge des laboratoires hospitaliers progressive mais qui est restée limitée ...................................................................................................... 111 b. La participation des laboratoires de ville freinée par des lourdeurs administratives ........................................................................................................................... 112 c. Un retard difficile à justifier concernant les laboratoires publics ........................... 113 3. Les conséquences de quatre mois de tâtonnements ................................................ 115 a. Entre janvier et avril, les incertitudes stratégiques ont affaibli la lutte contre l’épidémie ........................................................................................................... 115 i. Une stratégie dépendante des capacités de tests ........................................................ 115 ii. Quel rôle pour les tests sérologiques ? .................................................................... 116 b. En comparaison avec l’Allemagne, un retard initial dans la capacité de tester fortement préjudiciable ....................................................................................... 117 B. DE MAI À SEPTEMBRE, LA STRATÉGIE DE DÉCONFINEMENT EST PROGRESSIVEMENT MISE EN PÉRIL ............................................................. 120 1. Les fondations fragiles du pilier numéro un de la stratégie de déconfinement ...... 120 2. Fallait-il massifier brusquement le dépistage ? ....................................................... 122 a. Cette décision peut s’expliquer par les retards initiaux ......................................... 122 b. Des conséquences non anticipées sur le dispositif ................................................ 123 3. L’embolie du mois du septembre ............................................................................ 125 a. Impréparée, la massification du dépistage s’est avérée incompatible avec la stratégie de déconfinement .................................................................................. 125 b. L’embolie du dispositif de dépistage s’est répercutée sur la lutte contre l’arrivée de la deuxième vague .......................................................................................... 127 4. Un nouvel élan dans la stratégie de dépistage ........................................................ 130 IV. LA LUTTE CONTRE LA CIRCULATION DE L’ÉPIDÉMIE AURAIT DÛ PASSER PAR UN CONTRÔLE RENFORCÉ DES FRONTIÈRES ..................... 131 1. Une gestion désordonnée n’a pas permis de freiner l’arrivée du virus ................... 131 2. L’organisation des contrôles sanitaires a été installée dans une certaine confusion ................................................................................................................................ 132 — 7 — V. UNE SOUS-ESTIMATION DU RISQUE DE SECONDE VAGUE : DES MESURES INSUFFISAMMENT RESTRICTIVES À L’ÉTÉ ? .............................. 134 TROISIÈME PARTIE : UN SYSTÈME DE SOINS FORTEMENT ÉPROUVÉ PAR LA CRISE ....................................................................................... 137 I. L’HOSPITALO-CENTRISME A ÉTÉ UN FACTEUR AGGRAVANT DE LA SITUATION CRITIQUE DE HÔPITAL ...................................................................... 138 A. UN DISPOSITIF uploads/Management/ rapport-de-la-mission-d-x27-information-sur-la-gestion-de-l-epidemie-de-covid-19.pdf