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139 rue de Bercy - Télédoc 659 - 75572 PARIS CEDEX 12 COMITÉ INTERMINISTÉRIEL D

139 rue de Bercy - Télédoc 659 - 75572 PARIS CEDEX 12 COMITÉ INTERMINISTÉRIEL D’AUDIT DES PROGRAMMES ( C.I.A.P. ) GUIDE GÉNÉRAL D’AUDIT DES PROGRAMMES Septembre 2009 S O M M A I R E INTRODUCTION............................................................................................................................................ 5 Partie A : Le périmètre des programmes et la structuration en actions ............................................................ 7 Fiche n° A 1 S’assurer que le périmètre du programme et sa décomposition en actions sont lisibles et cohérents.........9 Fiche n° A 2 S’assurer que le programme regroupe l’ensemble des moyens qui contribuent à ses objectifs. .................13 Fiche n° A 3 S'assurer que le responsable du programme est en situation d’en exercer le pilotage..................................17 A : Fiche Méthodologie ..............................................................................................................................................................19 Partie B : La pertinence des objectifs et des indicateurs de performance........................................................21 Fiche n° B 1 S’assurer que les objectifs retenus reflètent une approche stratégique de la politique publique concernée...........................................................................................................................................................................................23 Fiche n° B 2 S’assurer que les objectifs retenus sont cohérents avec ceux d’autres documents stratégiques de l’État, ou d’autres acteurs............................................................................................................................................................................25 Fiche n° B 3 S’assurer de la pertinence des indicateurs par rapport aux objectifs ...............................................................27 Fiche n° B 4 S’assurer de l’adéquation des indicateurs à la mesure de la performance .......................................................29 B : Fiche Méthodologie...............................................................................................................................................................31 Partie C : La fiabilité des informations sur la performance ..............................................................................33 Fiche n° C 1 Vérifier la fiabilité des différentes étapes du processus d’élaboration des indicateurs. ...............................35 Fiche n° C 2 S’assurer de la fiabilité d’ensemble des systèmes d’information concourant à la production des indicateurs..........................................................................................................................................................................................37 Fiche n° C 3 Vérifier la qualité des contrôles des processus d’élaboration des indicateurs................................................39 Fiche n° C 4 Apprécier la contribution du suivi de la performance à la qualité des indicateurs........................................41 Fiche n° C 5 Vérifier le calcul de certains indicateurs...............................................................................................................43 Fiche n° C 6 Apprécier la qualité des commentaires des résultats..........................................................................................45 Fiche n° C 7 L’évaluation finale du dispositif de mesure de la performance........................................................................47 C : Fiche Méthodologie...............................................................................................................................................................49 Partie D : La déclinaison opérationnelle des programmes dans le cadre d’un pilotage par la performance ...51 Fiche n° D 1 S’assurer que les objectifs stratégiques du programme sont déclinés au niveau de chacun des acteurs opérationnels.....................................................................................................................................................................................53 Fiche n° D 2 S’assurer que chaque acteur dispose de moyens clairement définis et de capacités d’action suffisantes pour les mettre en œuvre.................................................................................................................................................................55 Fiche n° D 3 S’assurer que le dialogue de gestion est organisé par le responsable du programme et concerne tous les acteurs...........................................................................................................................................................................................57 D : Fiche Méthodologie..............................................................................................................................................................59 Partie E : La justification des crédits au premier euro...................................................................................61 Fiche n° E 1 S’assurer que les choix opérés, en ce qui concerne le niveau et l’étendue de justification retenus pour le programme, sont pertinents et fiables...........................................................................................................................................63 Fiche n° E 2 S’assurer que la justification synthétique par grands déterminants ou par grands projets est pertinente et fiable...............................................................................................................................................................................................67 Fiche n° E 3 S’assurer que la JPE des dépenses de personnels est pertinente et fiable. (Titre 2)......................................69 Fiche n° E 4 S’assurer que la JPE des dépenses de fonctionnement est pertinente et fiable. (Titre 3-1).........................73 Fiche n° E 5 S’assurer que la JPE des dépenses d’investissement est pertinente et fiable. (Titre 5).................................75 Fiche n° E 6 S’assurer que la JPE des dépenses d’intervention est pertinente et fiable. (Titre 6) .....................................77 Fiche n° E 7 S’assurer que la JPE des crédits alloués aux opérateurs de l’État est pertinente et fiable. (Titres 3 –2 et 7-2)......................................................................................................................................................................................................83 E : Fiche Méthodologie ..............................................................................................................................................................87 Partie F : L’analyse des coûts des actions.....................................................................................................89 Fiche n° F 1 S’assurer de la pertinence et de la fiabilité du déversement des actions de soutien et de services polyvalents dans les actions de politique. .....................................................................................................................................91 F : Fiche Méthodologie...............................................................................................................................................................95 ANNEXES........................................................................................................................................................97 Annexe 1 : Règles de procédure pour les audits de programmes............................................................................................ 99 Annexe 2 : Principales dispositions de la LOLF relatives aux missions et programmes................................................... 109 Annexe 3 : Lexique des termes employés dans le guide.......................................................................................................... 113 Annexe 4 : Liste des documents à transmettre par les ministères avant le lancement de l’audit du CIAP.................... 125 INTRODUCTION ____ La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) prévoit que les politiques publiques conduites par l’État sont désormais présentées en programmes, qui définissent les résultats à atteindre et organisent la mesure de la performance. Pour contribuer à la bonne application de la LOLF, la création du comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) a été arrêtée le 15 novembre 2001, par décision du comité interministériel à la réforme de l’État. La composition et les missions du comité ont été précisées par deux circulaires ministérielles du 22 avril 2002 et du 4 juillet 2003. Le CIAP a pour mission d’auditer la qualité des programmes au regard des prescriptions et principes de la LOLF, en dehors de toute appréciation sur l’opportunité des choix politiques opérés par les ministres. L’audit de la qualité des programmes porte à la fois sur leur traduction dans les documents budgétaires (les projets et rapports annuels de performances – PAP et RAP -), et sur leur mise en œuvre dans la gestion des services. Pour chaque programme examiné, le CIAP mandate une équipe d’audit qui mène des investigations dans le ministère concerné, selon une méthodologie commune à l’ensemble des ministères. Le guide d’audit du CIAP, qui précise cette méthodologie commune, est organisé en fonction des différents aspects de la LOLF dont l’application est évaluée : - il s’agit d’abord de la nouvelle maquette budgétaire (missions /programmes /actions), axée sur les politiques menées, et non plus sur les ministères et la nature des crédits. La partie A du guide porte donc sur le périmètre des programmes et leur structuration en actions ; - une autre innovation majeure est la mise en place d’un dispositif de performance, qui doit permettre de passer d’une logique de moyens à une logique de résultats : - la partie B précise les préconisations concernant la pertinence des objectifs et des indicateurs, pour ce qui est de traduire les stratégies retenues et de permettre de mesurer la performance dans leur mise en œuvre ; - la partie C précise les investigations relatives à la fiabilité des informations sur la performance (résultats et commentaires), qui conditionne toute la portée du dispositif ; - le guide aborde ensuite, dans sa partie D, les modalités de mise en œuvre des programmes. Il s’agit de s’assurer que la déclinaison opérationnelle des objectifs et des moyens, ainsi que le dialogue de gestion avec les acteurs du programme, s’inscrivent bien dans une logique de pilotage par la performance ; - un autre aspect important de la LOLF est la justification au premier euro (JPE), dont les modalités d’évaluation font l’objet de la partie E. - la loi organique prévoit également une analyse des coûts des actions, qui vise notamment à imputer les dépenses des fonctions de support ou de services polyvalents sur les actions de politique, et qui fait l’objet de la partie F. Au-delà des préconisations sur le fond des investigations, les règles de procédure à suivre par les équipes d’audit sont précisées en annexe 1 (aspects déontologiques, rôle des différents intervenants, déroulement de la mission, procédure contradictoire). - 6 - Il convient enfin de préciser que ce guide d’audit résulte d’un enrichissement progressif. Son contenu a évolué au fur et à mesure que s’étoffaient le contenu des programmes et les règles d’application de la nouvelle loi. La première version a été mise au point avant même l’entrée en vigueur de la LOLF, pour l’examen des projets de programmes et des avant PAP. Les parties relatives à la JPE et à l’analyse des coûts ont été introduites fin 2005, avec l’arrivée des premiers PAP applicables à l’exercice 2006. En décembre 2006, une nouvelle version a intégré une partie dédiée à la fiabilité des résultats, dans la perspective de l’examen des premiers RAP. La présente version a été conçue pour tenir compte de l’évolution du format des audits. Les six premières années de fonctionnement du CIAP ont permis de couvrir l’essentiel de la maquette budgétaire par des audits portant sur l’ensemble des aspects de l’application de la LOLF dans un programme. Les acquis de cette phase initiale, ainsi que la montée en puissance des informations contenues dans les PAP et les RAP, permettent d’envisager un nouveau type d’audit, centré sur le dispositif de performance. Le présent document a donc été conçu comme un outil polyvalent, pouvant servir, soit à des audits généraux (se référant à toutes les parties du guide), soit à des audits plus centrés sur le dispositif de performance (faisant plus particulièrement appel aux investigations préconisées dans les parties B, C et D). Le CIAP souhaite que ce guide d’audit reste à la fois un outil collégial, élaboré avec le concours des différents services d’inspection ou de contrôle participant au comité, et un outil vivant, nourri du retour d’expérience des auditeurs réalisant les missions. - 7 - Partie A : Le périmètre des programmes et la structuration en actions Au sein des missions qui forment l’unité de vote du Parlement, les programmes constituent le second degré de regroupement des crédits prévu par l'article 7 de la LOLF. Le programme est l'unité d'exécution du uploads/Management/ciap-guide-general-audit-prg-2009.pdf