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Le management territorial, entre innovation et controverse(s) UNIVERSITE DE DRO

Le management territorial, entre innovation et controverse(s) UNIVERSITE DE DROIT, D'ECONOMIE ET DES SCIENCES D'AIX MARSEILLE INSTITUT D'ADMINISTRATION DES ENTREPRISES CENTRE D’ETUDES ET DE RECHERCHE SUR LES ORGANISATIONS ET LA GESTION LE MANAGEMENT TERRITORIAL ENTRE INNOVATION ET CONTROVERSE (S) Solange HERNANDEZ* W.P. n° 671 Novembre 2003 * Etudiante en Doctorat en Sciences de Gestion , rattachée au CEROG-IAE d’Aix-en- Provence , Université Aix-Marseille III, Clos Guiot, Boulevard des Camus, 13540 Puyricard Toute reproduction interdite L'institut n'entend donner aucune approbation, ni improbation aux opinions émises dans ces publications : ces opinions doivent être considérées comme propres à leurs auteurs. Solange HERNANDEZ 1 / 21 Le management territorial, entre innovation et controverse(s) Résumé : Le management territorial est une notion relativement récente. Ses apparitions dans la littérature ou sa mise en avant par les gestionnaires territoriaux sont assez fréquentes. Néanmoins, elle reste imprécise pour le plus grand nombre. L’objectif de ce document consiste à apporter un éclairage supplémentaire à cette notion. Pour cela nous proposons d’en sonder les origines et de la comparer à d’autres, telles que l’aménagement du territoire. Nous constaterons que le management territorial témoigne de l’évolution des mentalités et des pratiques en terme de gestion des territoires, bien qu’elle corresponde plutôt à un management territorialisé dans les faits. Mots-clé : management territorial, management territorialisé, aménagement du territoire, Nouveau Management Public, stratégie territoriale. Abstract : The territorial managment is a relatively recent notion. Its mentions in publications are frequent. But most of the people have a vague idea of what it means. The main object of this paper is to clarify it. In this way, we studied its origins and compared territorial managment to others notions, like territory’s planning. As a result, we concluded that territorial managment gives a summary of evolutions of mentalities and practices in managment. Key words: territorial managment, territory’s planning, New Public Managment, territorial strategy. Solange HERNANDEZ 2 / 21 Le management territorial, entre innovation et controverse(s) L’association des termes « management » et « territorial » est relativement récente, elle date tout au plus d’une décennie. Pour certains, le management territorial fait référence à la gestion des ressources humaines dans la fonction publique territoriale1. Pour d’autres, il renvoie aux partenariats susceptibles d’être établis entre les citoyens, les élus et les fonctionnaires (LAMRZELLE, 1997). Quelquefois encore, il représente un terme parmi d’autres servant à désigner l’ensemble des politiques, actions, démarches et projets multiples de la puissance publique, applicables sur ses territoires (HUTEAU, 2002). Dans cette perspective, la politique territoriale, la gestion publique territoriale, ou encore l’action publique territoriale sont employées de façon indifférente, car jugées équivalentes. Ces notions, bien que distinctes pour certains, se révèlent suffisamment proches pour être confondues. Progressivement, nous sommes passés de la gestion publique à la gestion des territoires, cette dernière devenant à son tour une gestion territoriale, puis un management territorial. Ce glissement sémantique est-il un « effet de mode » ? Remarquons que l’expression « effet de mode » peut prendre deux sens. Le premier, le plus courant, signifierait que le management territorial appartient à une catégorie de notions pour lesquelles un vif engouement provoque la banalisation, avant qu’elles ne sombrent dans la désuétude. Le second « effet de mode » que peuvent révéler l’apparition et la diffusion du management territorial, concerne l’évolution des modes d’intervention des autorités publiques, centrales ou locales. De ce point de vue, la plupart des auteurs s’accordent pour constater un changement effectif des modalités d’action de la puissance publique, notamment à l’échelle de ses territoires. L’école suisse du management territorial2 s’inscrit dans ce courant, notamment depuis 1996 et la parution de l’ouvrage collectif « Le management territorial. Pour une prise en compte des territoires dans la nouvelle gestion publique ». Ces travaux constitueront notre point de départ pour cette étude. Ils contribueront à déterminer quels sont les apports de la notion de management territorial au domaine du management public. Nous verrons également les liens existant entre management territorial, courant du New Public Management et la doctrine de l’aménagement du territoire. Nous essaierons pour finir d’établir dans quelle mesure le management territorial peut-il être assimilé à un nouveau concept, dans le domaine du management public. L’ensemble de ces réflexions devrait nous permettre de clarifier la notion de management territorial, encore obscure, et dont l’usage accorde de nombreux sens différents. LE MANAGEMENT TERRITORIAL, OU LA PRISE EN COMPTE DES TERRITOIRES DANS LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE Avant d’entreprendre toute réflexion approfondie sur le management territorial, étudions le point de vue de ses concepteurs. Bien que l’école suisse ne considère pas encore le management territorial comme un « concept clair et établi », ses membres tentent de définir précisément cette notion et ses implications, notamment en matière de gestion publique. Ils avancent des explications à son émergence, puis indiquent ses principales caractéristiques, ses finalités et pour finir ses modalités. Il est possible de définir la notion de management territorial en précisant ce qu’elle est, mais aussi ce qu’elle n’est pas. 1 Cf. site www.personnel-territorial.weka.fr, et des revues telles que la Gazette des communes. 2 Nous la nommerons ainsi par commodité, car les laboratoires de recherche de certains de ses contributeurs sont basés en Suisse, et que l’ouvrage sur lequel nous nous basons est publié aux Presses polytechniques et universitaires romandes. Solange HERNANDEZ 3 / 21 Le management territorial, entre innovation et controverse(s) Le management territorial concerne la régulation des relations territoriales, c'est-à- dire le « management de l’ensemble des interrelations humaines contribuant à la production de territoires ». L’utilisation du terme management plutôt que celui de gestion est délibéré, car le premier sous-tend l’idée de dynamique, de développement, de progression. Ces éléments marquent une différence fondamentale avec la gestion publique, dans son acception classique. La gestion courante, quotidienne s’efface au profit de la construction de projet, adapté au territoire. L’efficacité est recherchée par la proximité et l’implication des acteurs publics. Par ailleurs, s’il est parfois possible de rapprocher les structures du monde de l’entreprise à celles du secteur public3, le management territorial ne s’apparente pas au management de l’entreprise. Son champ s’avère en effet beaucoup plus vaste que celui du management de l’entreprise, il inclut la société civile, la population au sens large, et pas seulement les individus constituant une demande solvable sur le marché. Ainsi, les biens publics entrent dans le champ du management territorial. En résumé, le management territorial constitue une « modalité particulière d’élaboration et de mise en œuvre des politiques publiques ». Elle a pour objectif de favoriser une production de territoire autonome et créateur de sens partagé, adaptée aux exigences des mutations environnementales et contextuelles. Après avoir précisé le sens donné à la notion de management territorial, selon l’école suisse, voyons se qui a motivé son émergence. Le management territorial est l’aboutissement d’une démarche inductive. Il permettrait de formaliser les efforts effectués par certaines collectivités publiques pour adapter, d’une part, leurs modes de gestion et, d’autre part, le fonctionnement de leurs institutions, aux multiples transformations de leur environnement et de leur contexte territorial. En premier lieu, l’évolution de l’environnement pousse au changement des pratiques de gestion publique traditionnelles. En effet, la crise des finances publiques (y compris locales, notamment du fait de la recentralisation financière dénoncée par beaucoup), la globalisation des échanges (accroissement de la concurrence entre territoires), mais aussi les risques de dégradations de cohésion sociale (atomisation de la société) entraînent une adaptation nécessaire de la gestion de l’Etat et des collectivités territoriales. Dans ce contexte, il est impossible pour les acteurs publics de se contenter de décréter unilatéralement des mesures, sans concertation, ou de se limiter à l’application de règlements existants. Deuxièmement, toute action publique a un impact territorial (plus ou moins direct). Cet impact peut être physique (répartition des activités, P.O.S. et règle d’appropriation du sol) ou relationnel (mise en place ou extension de réseaux de transport). Enfin, l’action publique ne peut plus se limiter au domaine strictement économique ou de gestion technique. Elle doit dorénavant intégrer notamment des préoccupations d’équité ou encore de durabilité, et cela dans une logique de préservation (ou de réhabilitation) des équilibres sociaux. Dans ce nouveau contexte, les pratiques managériales, tout comme leurs finalités, sont appelées à évoluer. Dans cette logique, l’école suisse distingue deux finalités principales au management territorial. La première est d’ordre stratégique, car il s’agit, pour une collectivité publique, d’orienter, dans la mesure du possible et grâce aux politiques dont elle a la responsabilité ou l’initiative, la production des territoires. L’objectif est d’en assurer le développement multidimensionnel, en l’inscrivant dans la durabilité. 3 « Le management territorial est donc bien dans la ligne actuelle où l’on imagine que le monde de l’entreprise devrait servir de source d’inspiration pour restructurer le secteur public » (DECOUTERE, JOYE, RUEGG, 1996). Solange HERNANDEZ 4 / 21 Le management territorial, entre innovation et controverse(s) La seconde finalité est d’ordre opérationnelle. Le management territorial a notamment pour ambition de renforcer la capacité d’une collectivité publique et de ses acteurs, à prendre en compte les évolutions territoriales4, les menaces et opportunités qu’elles engendrent, et cela par des processus de management, uploads/Management/le-management.pdf