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L’élaboration de la politique nationale de sécurisation foncière en milieu rura

L’élaboration de la politique nationale de sécurisation foncière en milieu rural au Burkina Daniel Thieba Avec la contribution de Pierre Ouédraogo et Sayouba K. Ouédraogo juin 2010 « Foncier et Développement » Comité technique Étude réalisée dans le cadre du volet recherche du projet mobilisateur « Appui à l’élaboration des politiques foncières » 2 Sommaire AVERTISSEMENT .......................................................................................................................... 4 RESUME ....................................................................................................................................... 7 INTRODUCTION ...................................................................................................................... 9 I. LA POLITIQUE NATIONALE DE SECURISATION FONCIERE EN MILIEU RURAL : UNE EMERGENCE EN MARGE DU « MONUMENT » DE LA RAF .................................................... 12 1. De la RAF à la PNSFR : évolution de la législation foncière au Burkina Faso ....... 12 1.1 L’importance du domaine privé de l’Etat ........................................................ 12 1.2 La RAF et ses relectures .................................................................................. 13 1.3 La question des « nouveaux acteurs » ............................................................. 15 1.4 L’émergence de la question de la sécurité foncière ......................................... 15 1.5 Le Comité national de sécurisation foncière en milieu rural et l’émergence de la politique de sécurisation foncière ............................................................ 17 II. L’ELABORATION DE LA PNSFR : UN PROCESSUS PARTICIPATIF FONDE SUR LA PRISE EN COMPTE DES GROUPES D’INTERET ..................................................................................... 19 1. Les objectifs du processus ........................................................................................ 19 2. L’équipe des experts : composition et propositions ................................................ 20 3. Une démarche fondée sur la prise en compte des groupes d’intérêt ........................ 21 3.1 La justification d’une démarche participative et la logique de la méthodologie proposée .................................................................................... 21 3.2 Les hypothèses et présupposés du modèle ....................................................... 24 III. LA DEFINITION DE LA POLITIQUE NATIONALE DE SECURISATION FONCIERE ........................ 28 1. Formuler un diagnostic et les premières orientations pour le débat ......................... 28 2. Mettre en débat avec les différentes catégories d’acteurs ........................................ 29 3. Mettre en débat au niveau régional .......................................................................... 33 4. Finaliser les propositions : le forum national et l’adoption finale ............................ 37 4.1 La préparation du forum par les divers acteurs ................................................ 37 4.2 Le forum national : description du processus .................................................. 38 4.3 Principales conclusions du forum et commentaires ......................................... 41 4.4 Le processus d’adoption finale ........................................................................ 47 IV. LA PARTICIPATION PERMET-ELLE DES POLITIQUES PERTINENTES ? ANALYSE ET ENSEIGNEMENTS DU PROCESSUS DE FORMULATION DE LA PNSFR .................................... 54 1. Forces et limites du processus d’élaboration ............................................................ 54 3 1.1 « Le processus le plus participatif jusqu’à présent », des apports majeurs de la participation au document final ................................................................... 54 1.2 La question des groupes stratégiques dans le processus de consultation ......... 56 1.3 Le contrôle de l’animation et de la synthèse des débats : une neutralité insuffisante ....................................................................................................... 61 1.4 Le caractère insuffisamment explicite de certains points « de consensus » .... 62 1.5 Une vision de l’avenir de l’agriculture à clarifier ............................................ 63 2. Retour sur les présupposés de la démarche .............................................................. 66 2.1 Les « capacités » de l’équipe d’experts et l’autonomie d’intervention ........... 66 2.2 Le dispositif de pilotage ................................................................................... 68 2.3 Conséquences .................................................................................................. 70 CONCLUSIONS ET ENSEIGNEMENTS ............................................................................................ 73 REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES ............................................................................................... 78 ANNEXES ............................................................................................................................... 80 4 AVERTISSEMENT Ce rapport de recherche s’inscrit dans le cadre du volet dit « recherche » du projet mobilisateur « Appui à l’élaboration des politiques foncières », financé par l’Agence française de développement, et mis en œuvre sous l’égide du Comité Technique « Foncier et développement » de la Coopération française. Ce volet « recherche » vise à approfondir les connaissances, à travers des travaux empiriques menés par des équipes de recherches du Nord et du Sud, sur deux thèmes :  Dynamiques et transactions foncières : formes concrètes des transactions, acteurs en jeu, modes de régulation, impact économique et social.  Les processus d’élaboration des politiques foncières : enjeux politiques et économiques, jeux d’acteurs, lobbies et négociations formelles et informelles, rôle effectif de la recherche et de l’expertise, etc. Les rapports issus de ces travaux sont disponibles sur le portail « Foncier et développement » : http://www.foncier-developpement.org/vie-des-reseaux/le-projet-appui-a-lelaboration-des- politiques-foncieres/volet-recherche 5 Sigles et abréviations AFDI : Association française de développement international ANTR : Agence nationale des terres rurales AVV : Aménagement des vallées des Voltas CNR : Conseil national de la Révolution CNSFMR : Comité national de sécurisation foncière en milieu rural, actuel Comité national de sécurisation foncière rurale (CONA-SFR) CPF : Confédération paysanne du Faso CSLP : Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté CVD : Conseil villageois de développement CVGT : Commission villageoise de gestion des terroirs DFL : Domaine foncier local DFN : Domaine foncier national DID : Droit, Institutions et Développement DGFROP : Direction générale du foncier rural et des organisations paysannes FAC : Fonds d’aide à la coopération FEPAB : Fédération des producteurs agricoles du Burkina GRAF : Groupe de recherche et d’action sur le foncier GREFCO : Groupe de recherche, de formation et de conseils GRN : Gestion des ressources naturelles GEPRENAF : Gestion participative des ressources naturelles et de la faune en Afrique de l'Ouest LPDRD : Lettre de politique de développement rural décentralisé MAHRH : Ministère de l’Agriculture, de l’Hydraulique et des Ressources halieutiques OP : Organisation paysanne PDI-Z : Programme de développement intégré- Zoundwéogo PDRI-Comoé : Programme de développement rural intégré-Comoé PFR/G : Plan foncier rural dans le Ganzourgou PGRN-Bazèga : Projet de gestion des ressources naturelles-Bazèga PNGT : Programme national de gestion des terroirs PNSFMR : Politique nationale de sécurisation foncière en milieu rural PV/CPF : Procès verbal de constatation de possession foncière 6 RAF : Réorganisation agraire et foncière RAF : Réforme agraire et foncière SDR : Stratégie de développement rural SNAT : Schéma national d’aménagement du territoire SRAT : Schéma régional d’aménagement du territoire VARENA : Valorisation des ressources naturelles 7 RESUME Les politiques foncières représentent un moyen d’une part de promouvoir un développement économique en permettant un usage plus productif de la terre, et d’autre part, de contrôle de la terre et de ses ressources. Au Burkina Faso, la définition de modalités pertinentes de gestion du foncier demeure une préoccupation essentielle des régimes politiques qui se sont succédés depuis l’Indépendance. C’est dans un contexte de pluralisme juridique marqué par de multiples conflits dans l’utilisation de la terre qu’advint la loi sur la réorganisation agraire et foncière (RAF). Cette loi affirme clairement le monopole de l’Etat sur la gestion du foncier et la propriété de la terre. Elle a connu deux lectures successives, donnant une place à la chefferie coutumière et aux acteurs privés. La question de la sécurité foncière a connu un regain d’intérêt au cours des années 1990, du fait de la multiplication de projets et programmes de sécurisation foncière et de gestion des ressources naturelles, mais aussi de par l’émergence de « nouveaux acteurs ». L’insatisfaction vis-à-vis des relectures successives, les conflits récurrents et souvent violents (notamment entre agriculteurs et éleveurs), le souci de sécuriser l’investissement privé dans le secteur agricole, ont conduit les autorités politiques à travailler sur une réponse globale permettant de traiter cette question de manière cohérente dans le cadre de l’élaboration d’une Politique Foncière Rurale. L’originalité de la démarche consiste à confier à une équipe pluridisciplinaire d’experts Burkinabè le mandat de conduite technique du processus. Un Comité national de sécurisation foncière mis en place devait jouer les rôles d’orientation, de supervision, et de contrôle de la qualité du processus. Les consultations entre acteurs reposent sur l’idée que la société burkinabè est constituée de groupes stratégiques qui se nouent autour du foncier. C’est sur la base de ces groupes qu’il convient d’organiser un débat pour prendre en compte leurs préoccupations majeures et parvenir à un consensus, au sens de compromis garantissant l’équilibre socio politique et la cohésion nationale. Les différentes phases du déroulement du processus ont été la formulation d’un diagnostic et les premières orientations pour le débat, la mise en débat entre les différentes catégories d’acteurs, les débats au niveau régional, la finalisation des propositions issues des débats (régionaux et catégoriels), la tenue d’un forum national, et enfin la synthèse des conclusions du forum et son adoption officielle par le Gouvernement. Le processus a démarré en Février 2005 pour s’achever en Mai 2007 avec la tenue du forum national, puis l’adoption de ses conclusions en Septembre 2007. Le processus se caractérise par des phases actives, des phases de mise en sommeil puis d’accélération frisant la précipitation. Tout au long de ce processus, des versions successives du document de proposition ont été produites, traduisant la prise en compte des propositions des groupes stratégiques. Au terme du processus, il ressort un consensus sur des points essentiels, en particulier sur la fin du monopole de la propriété de l’Etat. On reconnaît le principe de répartition suivant : les terres appartenant à l’Etat (Domaine foncier de l’Etat), celles appartenant aux collectivités territoriales (Domaine foncier des collectivités territoriales), et à côté de chacun de ces deux 8 domaines, les terres appartenant aux individus (Domaine foncier des individus ou des particuliers). Il est retenu que l’offre de sécurisation foncière devrait être envisagée et conduite selon le principe d’une diversité de reconnaissance des droits, pour tenir compte de la particularité des situations et de la spécificité des besoins de sécurisation des acteurs sur le terrain, en particulier des groupes dits vulnérables (femmes, pasteurs) uploads/Politique/ politique-securisation-fonciere-en-milieu-rural-au-burkina.pdf