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Décentralisation et gouvernance locale en Afrique des processus, des expérience

Décentralisation et gouvernance locale en Afrique des processus, des expériences études & méthodes 2 IRAM Paris (siège social) 49, rue de la glacière 75013 Paris téléphone : + 33 (0)1 44 08 67 67 — télécopie : + 33 (0)1 43 31 66 31 iram@iram-fr.org IRAM Montpellier Parc scientifique Agropolis — Bâtiment 3 — 34980 Montferrier-le-Lez téléphone : + 33 (0)4 99 23 24 67 — télécopie : + 33 (0)4 99 23 24 68 iram@iram-fr.org www.iram-fr.org l’institut de recherches et d’applications des méthodes de développement L’Institut de recherches et d’applications des méthodes de développement (IRAM) intervient depuis  dans le champ de la coopération in- ternationale. Ses activités concernent les domai- nes complémentaires des politiques publiques, du développement local, de la gestion des ressources naturelles, de la microfinance et des organisations rurales. Basé en France, à Paris et à Montpellier, l’IRAM cherche à conjuguer compétences, éthique et exi- gence professionnelle. Ses activités d’études cou- vrent toutes les étapes du cycle de projet, de la pré- identification à l’évaluation finale. L’IRAM réalise également des interventions d’appui-conseil-forma- tion. En association avec des partenaires locaux, divers programmes de développement sont conduits dans la durée et servent de bases aux travaux de re- cherches méthodologiques. L’IRAM accompagne notamment les processus de décentralisation en cours dans plusieurs pays du Sud, en essayant de les articuler aux approches du développement local. Il intervient pour promouvoir la gestion concertée et durable des espaces et des ressources naturelles par les acteurs locaux. Il appuie l’émergence et le renforcement d’organisations locales gestionnaires des ouvrages d’hydraulique pastorale, des systèmes d’irrigation et d’adduction d’eau potable. À l’échelle nationale et régionale l’IRAM participe à l’élabora- tion de politiques publiques s’inscrivant dans une optique de développement durable. Auteurs : Marie-Jo Demante Isabelle Tyminsky Responsable de la collection : Dorothée Pierret Conseil éditorial et réalisation graphique : Bureau Issala Crédits photographiques : Daniel Gonzalez, IRAM Impression : Corlet Imprimeur,  Condé-sur-Noireau Imprimé sur du papier entièrement recyclé Février  3 Ce document est issu d’un travail d’évaluation réalisé en  pour la Coopération belge sur le thème de la décentralisation et de la gouvernance locale en Afrique, dans le but de lui apporter les éléments utiles à sa programmation future. Coor- donné par l’IRAM, ce travail à été réalisé en collaboration avec trois autres bureaux d’études : Cepia (Mali), IIED (Grande-Bretagne) et Kanya-AICDD (Afrique du Sud). Au-delà de la commande initiale, il nous apparaît que ce travail présente, par sa démarche et son contenu, un intérêt plus général. La démarche a consisté à croiser les regards d’experts du Nord (français, belges et britanniques) et du Sud (maliens, sénégalais et sud-africains) sur les processus de décentralisation et sur les appuis qui sont fournis par les bailleurs de fonds, à la fois en Afrique francophone et anglophone. Le travail a été réalisé dans un premier temps à travers des recherches biblio- graphiques sur  pays d’Afrique (l’Afrique du Sud, le Bénin, le Mali, le Niger, l’Ouganda, le Rwanda et la Tanzanie) et un pays d’Amérique Latine (la Bolivie), puis quatre missions de terrain ont été réalisées au Bénin, au Burundi, au Mali et en Ouganda. Plusieurs thèmes ont été plus particulièrement étudiés, dont nous restituons ici ceux qui nous paraissent apporter les éléments les plus pertinents pour la compré- hension des réformes de décentralisation d’une part et de la façon dont ces processus sont accompagnés par les partenaires techniques et financiers d’autre part. Nous reviendrons donc rapidement sur les notions de décentralisation et de gou- vernance locale, dont l’acception peut varier en fonction du contexte francophone ou anglophone [Décentralisation et gouvernance locale : de quoi parle-t-on ?, p. ], puis sur les raisons qui ont présidé à ces réformes dans les différents pays visités [Les décentralisations en Afrique : Historique, objectifs et caractéristiques, p. ]. Trois thèmes nous semblent particulièrement utiles à la compréhension des décentralisations en Afrique : – [Le partage des responsabilités entre l’État et les collectivités locales, p.  ]; – [La participation des citoyens et ses modalités d’expression, p.  ]; – [Les ressources humaines et financières des collectivités territoriales, p. ]. C’est aussi sur ces questions que portent les principaux enjeux liés aux réformes de décentralisation et les conditions de leur réussite [En conclusion : les étapes et les conditions de la réussite des décentralisations, p. ]. Enfin, nous remercions sincèrement la Coopération belge de nous avoir auto- risé à faire connaître et partager les principaux éléments de ces études, qui auront duré au total  mois et auront mobilisé  experts et un très grand nombre de professionnels de ces questions dans les pays visités. Introduction 4 Parler de décentralisation et de gouvernance locale nécessite de clarifier le sens de ces concepts. La compréhension que l’on en a peut en effet influer sur l’analyse des enjeux qu’ils recouvrent, et de l’état d’avancement des réformes et des pro- cessus de mise en œuvre. En effet, si les définitions générales semblent largement partagées, que ces termes peuvent recouvrir des nuances parfois considérables. Ces nuances sont à mettre en relation avec les systèmes politiques et administratifs de référence, l’histoire et les courants de pensée dominants, en référence en particulier au concept encore plus large et encore plus polysémique de démocratie. Les types de décentralisation. De manière générale, le terme de décentralisation fait référence aux processus engageant des transferts de pouvoir d’un niveau central à un niveau local, de l’État central à des institutions différentes. Ce terme de décentralisation englobe de fait une variété de concepts qui amène à définir plusieurs types de décentralisation : la décentralisation politique, la dé- centralisation administrative, la décentralisation financière. La décentralisation politique vise à conférer aux citoyens et/ou à leurs élus plus de pouvoir de décision. Elle se base sur l’hypothèse que des décisions prises avec une plus grande participation des administrés sont mieux fondées et répondent mieux aux intérêts des divers groupes de la société que celles prises uniquement par des autorités situées au niveau central. Elle suppose, pour sa mise en œuvre, des réformes constitutionnelles et statutaires et l’existence d’un système politique pluraliste. La décentralisation administrative vise quant à elle à répartir, selon différents échelons de gouvernement, les responsabilités et les ressources financières pour as- surer la fourniture de services publics. Il s’agit donc de transférer les responsabilités de planification, de financement et de gestion de tout ou partie des compétences sectorielles de l’État central et de ses organes vers des unités d’administration sur le terrain, des autorités publiques semi-autonomes ou des collectivités locales. La décentralisation financière vise à transférer des ressources (ressources fiscales propres et subventions de l’État) et à attribuer une autonomie de gestion de ces ressources (fixation du niveau des ressources et les décisions sur leur affectation) à des organisations de niveau inférieur à celui de l’État. Ces différents types de décentralisation peuvent eux-mêmes revêtir plusieurs formes selon les pays et leur histoire politique et sociale, au sein d’un même pays ou d’un même secteur. La décentralisation politique, pour pouvoir s’exercer, doit s’accompagner des décentralisations administrative et financière. On verra plus loin que l’inten- sité de ces deux derniers types de décentralisation varie considérablement d’un pays à l’autre. Décentralisation Décentralisation et gouvernance locale : De quoi parle-t-on ? 5 Les principaux éléments de différenciation des systèmes de décentralisation en Afrique. La littérature fait fréquemment référence à deux systèmes de décentrali- sation en Afrique : le système des pays francophones et celui des pays anglopho- nes. Les principes de ces systèmes sont profondément ancrés dans l’histoire coloniale des pays concernés et les modèles d’administration territoriale que celle-ci a générés. Les rapports entre l’administration coloniale et les « populations indigènes » ont marqué les rapports entre l’État et les habitants aux jours de l’indépendance de ces pays ¹. Ainsi il existe de profondes différences entre le système colonial français où le colonisateur a recréé sur place ses formes de structures administratives et celui de l’Angleterre qui avait adopté un régime d’administration indirecte laissant aux chefferies locales le soin de gérer leurs affaires civiles ou de celui des colonies belges où l’administration avait été confiée, dans certains pays, à des compagnies privées dans le cadre de concessions. On ne peut, dans les lignes qui suivent, entrer dans les détails de l’influence des modèles juridiques et administratifs coloniaux sur les décentralisations en cours. Par souci de simplification et de clarté, on se contentera de rappeler les principales différences entre les systèmes des pays francophones et anglophones pour améliorer la compréhension des organisations existantes. Les pays d’Afrique francophone. Les systèmes de décentralisation administrative d’Afrique francophone sont profondément marqués par les principes de décen- tralisation à la française (peu différente dans les principes administratifs de celle de la Belgique). Dans les pays francophones, la décentralisation est définie comme le transfert de certaines fonctions à des collectivités locales dont l’exécutif est élu et qui, sur un territoire juridiquement reconnu, disposent de l’autonomie de décision, de l’autorité financière et de gestion. Les collectivités locales agissent généralement sous le contrôle, plus ou moins rapproché, d’une autorité de tutelle qui a pour uploads/Politique/decentralisation-et-gouvernance-locale-en-afrique-des-processus-des-experiences.pdf