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1 UNJF - Tous droits réservés Contrôle de l'action administrative Leçon 1 : Jur

1 UNJF - Tous droits réservés Contrôle de l'action administrative Leçon 1 : Juridiction administrative et juridiction judiciaire Jean Marie PONTIER Table des matières Section 1. Délimitation positive de la compétence du juge administratif............................................................ p. 3 §1. La notion d'activité administrative..................................................................................................................................................p. 3 §2. L'exclusion de certaines activités administratives de la compétence administrative.....................................................................p. 5 A. Les exclusions absolues.............................................................................................................................................................................................. p. 5 1. Les actes de gouvernement................................................................................................................................................................................................................................p. 5 2. Les actes législatifs.............................................................................................................................................................................................................................................p. 6 B. Les exclusions partielles.............................................................................................................................................................................................. p. 6 1. Les affaires internationales................................................................................................................................................................................................................................. p. 6 2. Les actes juridictionnels...................................................................................................................................................................................................................................... p. 8 Section 2. La délimitation négative de la compétence du juge administratif......................................................p. 11 §1. La compétence judiciaire par détermination légale..................................................................................................................... p. 11 A. La compétence en matière d'impôts indirects, douanes et enregistrement............................................................................................................. p. 11 B. Les accidents causés par des véhicules................................................................................................................................................................... p. 11 C. Responsabilités diverses............................................................................................................................................................................................p. 12 D. Les brevets d'invention.............................................................................................................................................................................................. p. 13 §2. Le juge judiciaire gardien de la propriété privée et des libertés individuelles............................................................................. p. 13 A. Les libertés................................................................................................................................................................................................................. p. 13 1. Les théories traditionnelles : emprise et voie de fait........................................................................................................................................................................................p. 13 a. La théorie de l'emprise ...................................................................................................................................................................................................................................p. 13 b. La théorie de la voie de fait............................................................................................................................................................................................................................p. 15 2. Les juges et la répartition des compétences en matière de protection des libertés aujourd'hui......................................................................................................................p. 16 B. Les opérations à gestion privée de l'administration...................................................................................................................................................p. 18 1. La gestion du domaine privé............................................................................................................................................................................................................................ p. 18 2. Les services publics à caractère industriel ou commercial.............................................................................................................................................................................. p. 19 3. Autres cas de gestion privée et de compétence judiciaire...............................................................................................................................................................................p. 19 Section 3. Les conflits.............................................................................................................................................. p. 21 §1. Le Tribunal des conflits................................................................................................................................................................p. 21 A. L'organisation du Tribunal des conflits.......................................................................................................................................................................p. 21 1. La composition du Tribunal des conflits........................................................................................................................................................................................................... p. 21 2. Le fonctionnement du Tribunal des conflits......................................................................................................................................................................................................p. 21 B. Le rôle du Tribunal des conflits................................................................................................................................................................................. p. 22 1. Les attributions du Tribunal des conflits...........................................................................................................................................................................................................p. 22 2. Evolution du rôle du Tribunal des conflits........................................................................................................................................................................................................ p. 22 §2. Les divers types de conflits.........................................................................................................................................................p. 23 A. Le conflit positif.......................................................................................................................................................................................................... p. 23 1. La procédure du conflit positif...........................................................................................................................................................................................................................p. 24 2. Juridictions devant lesquelles le conflit positif peut être élevé.........................................................................................................................................................................p. 25 B. La diminution des cas de conflit négatif et la procédure de renvoi...........................................................................................................................p. 26 1. Le conflit négatif................................................................................................................................................................................................................................................p. 26 2. La prévention des conflits négatifs et la résolution des difficultés sérieuses de compétence......................................................................................................................... p. 26 C. Le conflit de décisions au fond..................................................................................................................................................................................p. 27 2 UNJF - Tous droits réservés La France est l'un des pays dans lesquels il existe une pluralité d'ordres juridictionnels. On pourrait discuter du nombre de ces ordres juridictionnels, se demander s'il en existe deux, l'ordre juridictionnel administratif et l'ordre juridictionnel judiciaire, ou trois, en ajoutant le Conseil constitutionnel, dont certains estiment qu'il constitue un ordre juridictionnel à lui seul, l'ordre juridictionnel constitutionnel, constitué d'une seule juridiction, le Conseil constitutionnel. Il convient de dire un mot, ici, de la « question prioritaire de constitutionnalité ». En application de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 le législateur a adopté la loi organique (LO) n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l’application de l’article 61-1 de la Constitution, sur la « question prioritaire de constitutionnalité », applicable dans les trois mois suivant la publication du texte au Journal officiel, soit en mars 2010. Devant les juridictions civiles et administratives la question prioritaire de constitutionnalité (devenue très vite, chez les auteurs, la « QPC ») peut être soulevée par les justiciables en première instance, en appel ou en cassation, elle ne peut, en revanche, être soulevée d’office par les juges chargés de l’affaire. Si la juridiction saisie est une juridiction de premier ressort ou d’appel, elle doit vérifier que la question soulevée répond aux conditions posées par la loi organique, c’est-à-dire : la disposition contestée doit être applicable au litige ou à la procédure ou doit constituer le fondement des poursuites ; il faut également que cette loi n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs ou dans le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement de circonstances ; en troisième lieu, la ne doit pas être dépourvue de caractère sérieux. Si ces conditions sont réunies, selon la juridiction, celle-ci doit statuer sans délai sur la transmission aux juridictions suprêmes que sont, ou bien le Conseil d’Etat, ou bien la Cour de cassation et, sauf exception elle doit surseoir à statuer dans le litige où la question a été posée. La juridiction suprême saisie – Conseil d’Etat ou Cour de cassation – doit alors s’assurer que la question est nouvelle et qu’elle présente un caractère sérieux ; elle doit se prononcer dans un délai de trois mois. Si la juridiction suprême ainsi saisie décide de transmettre la question au Conseil constitutionnel, celui-ci doit en informer le Président de la République, le Premier ministre, ainsi que les présidents des assemblées, afin que les uns et les autres puissent lui adresser des observations. Le Conseil constitutionnel dispose à son tour d’un délai de trois mois pour statuer et la procédure doit être contradictoire. L'essentiel réside Cependant pour nous, ici, dans l'existence d'un ordre juridictionnel administratif à côté de l'ordre juridictionnel judiciaire. Cette particularité n'existe pas dans tous les pays, certains ont même prétendu, parfois, que la dualité d'ordres juridictionnels était appliquée dans une petite minorité de pays. En réalité, le nombre d'Etats connaissant cette dualité est beaucoup plus élevé qu'on ne pourrait le penser. Quoi qu'il en soit, et bien que certains aujourd'hui encore, y compris chez les « administrativistes » (c'est le cas, par exemple, de D. Truchet) plaident pour l'unification des ordres juridictionnels - ce qui ne signifierait évidemment pas la disparition du droit administratif, les pays qui n'ont qu'un ordre juridictionnel ayant, pour la plupart, un droit administratif - la dualité d'ordres juridictionnels est un fait, qu'il faut prendre comme tel jusqu'à l'hypothèse, fort improbable au demeurant, d'une unification des ordres juridictionnels. Il faut aller devant le juge judiciaire. En apparence la répartition des compétences devrait s'opérer suivant un critère simple : l'activité administrative doit être soumise au juge administratif, les activités privées doivent relever du juge judiciaire. Comme toujours, les choses qui apparaissent simples ne le sont pas, et les solutions dites simples sont en fait simplistes et ignorent la réalité, donc sont inapplicables ou aboutissent à des résultats désastreux. La réalité est complexe, dans ce domaine que nous examinons, pour différentes raisons. Tout d'abord, la frontière entre ce qui est privé et ce qui est public est malaisée à tracer. Les leçons du précédent cours, auquel on renvoie, montrent que ce que l'on croit être public est en réalité privé (que l'on se souvienne des centres de lutte contre le cancer, par exemple), et l'inverse est aussi vrai. Ensuite, certaines activités, bien qu'étant administratives, sont soumises au juge judiciaire, et, inversement, des activités privées sont jugées par des juridictions administratives. Cela ne tient pas nécessairement au juge, c'est même rarement le cas, cela tient à l'évolution politique et sociale, avec l'interventionnisme de la 3 UNJF - Tous droits réservés puissance publique, ou au contraire sa volonté de retrait, les dirigeants « inventant », sans l'avoir recherché, de formes juridiques qui soulèvent ensuite de nombreuses interrogations au contentieux. Enfin, et l'on peut s'en douter également un peu, il n'existe pas de règle logique de répartition des compétences entre les deux ordres de juridictions, parce tel n'est pas le souci premier des pouvoirs publics, qui ont des préoccupations contingentes, réagissent en fonctions des circonstances et des demandes des citoyens, ce qui exclut radicalement que l'on puisse parvenir à un schéma cohérent et définitif de répartition des compétences entre les ordres juridictionnels. Puisque l'on est en droit administratif, on va, dans le développement qui suit, rechercher d'abord dans quels cas le juge administratif est compétent, pour analyser ensuite les cas dans lesquels sa compétence est exclue. Section 1. Délimitation positive de la compétence du juge administratif. On a cherché pendant longtemps, un peu comme la quête du Graal, le critère qui permettrait de délimiter le champ d'application du droit administratif et, partant, du juge administratif, et encore que - mais ce sont des situations en définitive assez rares - le juge administratif peut appliquer le droit privé, et le juge judiciaire peut appliquer le droit administratif. Parmi tous les critères qui ont été proposés - la doctrine ayant fait preuve d'imagination - celui qui a connu la plus grande fortune est évidemment le critère du service public : les activités des personnes publiques sont destinées à satisfaire l'intérêt général, elles constituent des services publics, par suite tout litige relatif à un service public doit être soumis aux règles du droit administratif et à la compétence du juge administratif. Dès 1903, cependant (V. la leçon sur la notion de service public), le commissaire du gouvernement Romieu avait relevé les imperfections de ce critère. La faille ne fera que s'élargir au fil du temps. Des services publics entiers, les services publics à caractère industriel et commercial, ont été soustraits à l'application du droit administratif et à la compétence du juge administratif. Inversement, parce qu'elles géraient des services publics, des personnes privées ont été considérées comme pouvant être soumises au uploads/S4/ 1-juridiction-administrative-et-juridiction-judiciaire.pdf