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Ce document ne sera pas distribué en réunion. Prière de vous munir de cet exemplaire. www.venice.coe.int Strasbourg, 16 mars 2010 Etude n° 494 / 2008 CDL-AD(2010)004 Or. angl. COMMISSION EUROPÉENNE POUR LA DÉMOCRATIE PAR LE DROIT (COMMISSION DE VENISE) RAPPORT SUR L’INDÉPENDANCE DU SYSTÈME JUDICIAIRE PARTIE I : L’INDÉPENDANCE DES JUGES Adopté par la Commission de Venise lors de sa 82e session plénière (Venise, 12-13 mars 2010) sur la base des observations de M. Guido NEPPI MODONA (membre suppléant, Italie) Mme Angelika NUSSBERGER (membre suppléant, Allemagne) M. Hjortur TORFASON (membre, Islande) M. Valery ZORKIN (membre, Russie) CDL-AD(2010)004 - 2 - Table des matières Introduction ............................................................................................................................. 3 I. REMARQUES PRÉLIMINAIRES ................................................................................ 3 II. NORMES EXISTANTES ............................................................................................. 4 III. ASPECTS SPÉCIFIQUES DE l’INDÉPENDANCE DES JUGES................................ 5 1. Niveau auquel l’indépendance des juges est garantie................................................ 5 2. Bases de nomination ou de promotion........................................................................ 6 3. Organes de nomination et consultatifs........................................................................ 7 4. Durée du mandat ........................................................................................................ 8 5. Inamovibilité et régime de sanctions disciplinaires - Mutations................................... 9 6. Rémunération des juges ........................................................................................... 10 7. Budget de la justice................................................................................................... 11 8. Absence d’influence extérieure indue ....................................................................... 12 9. Caractère définitif des décisions de justice ............................................................... 14 10. Indépendance au sein de l’appareil judiciaire ........................................................... 14 11. Répartition des affaires et droit au juge naturel ........................................................ 16 IV. CONCLUSIONS........................................................................................................ 18 CDL-AD(2010)004 - 3 - INTRODUCTION 1. Par une lettre datée du 11 juillet 2008, la présidente de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme de l’Assemblée parlementaire a prié la Commission de Venise de donner un avis sur « les normes européennes relatives à l’indépendance du système judiciaire ». La commission était « intéressée tant par une présentation de l’acquis existant que par des propositions de développement, sur la base d’une analyse comparative tenant compte des principales familles de systèmes juridiques en Europe ». 2. La Commission de Venise a confié la rédaction de ce rapport à sa sous-commission sur le pouvoir judiciaire, qui a tenu des réunions sur cette question à Venise les 16 octobre 2008, 11 décembre 2008, 12 mars 2009, 10 décembre 2009 et 11 mars 2010. 3. La sous-commission a décidé d’élaborer deux rapports sur l’indépendance du pouvoir judiciaire, l’un traitant du ministère public et l’autre des juges. Le présent rapport, consacré aux juges, a été établi sur la base des observations de M. Neppi Modona (CDL-JD(2009)002), Mme Nussberger (CDL-JD(2008)006), M. Zorkin (CDL-JD(2008)008) et M. Torfason. 4. En décembre 2008, M. Desch, représentant du Comité européen de coopération juridique (CDCJ), et Mme Laffranque, présidente du Conseil consultatif de juges européens (CCJE), ont participé aux travaux de la Commission. Mme Laffranque a également soumis des observations écrites (CDL-JD(2008)002). 5. Le présent rapport a été examiné lors des sessions plénières de la Commission des 17 et 18 octobre 2008, 12 et 13 décembre 2008, 12 et 13 juin 2009, 9 et 10 octobre 2010 et 11 et 12 décembre 2009. Il a été adopté par la Commission de Venise à sa 82e Session plénière (Venise, 12-13 mars 2010). I. REMARQUES PRÉLIMINAIRES 6. L’indépendance du pouvoir judiciaire comporte une composante objective, à savoir qu’elle constitue une caractéristique dont le système judiciaire ne saurait faire l’économie, et une composante subjective, à savoir que toute personne a le droit de voir ses droits et ses libertés établis par un juge indépendant. En l’absence de juges indépendants, il ne peut y avoir d’application correcte et légale des droits et des libertés. L’indépendance du pouvoir judiciaire n’est donc pas une fin en soi. Elle n’est pas un privilège dont bénéficieraient les juges à titre individuel, mais se justifie par la nécessité de permettre aux juges de remplir leur mission de gardiens des droits et des libertés. 7. L’indépendance des juges et, partant, la réputation du système judiciaire dans une société donnée dépend de multiples facteurs. Outre les règles institutionnelles garantissant cette indépendance, la personnalité et le professionnalisme des juges sont des éléments déterminants. La culture juridique dans son ensemble est également un aspect important. 8. Les règles institutionnelles doivent permettre de sélectionner des juges hautement qualifiés et fiables sur le plan personnel et de définir un environnement dans lequel ils puissent travailler sans être indûment soumis à des influences extérieures. 9. La question de l’instauration d’un ensemble complet de normes relatives à l’indépendance judiciaire a été traitée dans un nombre considérable de documents plus ou moins détaillés, visant à établir des points de référence. Ces documents, qu’ils émanent d’organisations internationales, d’instances officielles ou de groupes indépendants, dressent un tableau exhaustif de ce que devraient être les éléments de l’indépendance judiciaire, de son rôle et de CDL-AD(2010)004 - 4 - son importance pour garantir la prééminence du droit et de la nature des obstacles que le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif ou d’autres parties peuvent mettre sur son chemin. 10. Dans beaucoup de pays, l’expérience a montré que les meilleures règles institutionnelles ne pouvaient rien sans la bonne volonté des personnes chargées de leur mise en œuvre. Il est donc au moins aussi important d’appliquer les normes en vigueur que de déterminer quelles nouvelles normes il y aurait lieu de mettre en place. Cependant, le présent rapport ne se borne pas à présenter une vue d’ensemble des normes existantes, mais s’efforce aussi de recenser les domaines dans lesquels il serait utile d’instaurer de nouvelles normes afin de changer des pratiques qui peuvent faire obstacle à l’indépendance des juges. 11. Il est à noter que certains principes ne sont applicables qu’aux juges des juridictions ordinaires au niveau national, mais non aux membres des cours constitutionnelles ni des juridictions internationales, qui n’entrent pas dans le champ du présent rapport. II. NORMES EXISTANTES 12. Aux niveaux européen et international, il existe un important corpus de textes consacrés à l’indépendance du pouvoir judiciaire. Il serait absurde de tout reprendre à zéro pour tenter une nouvelle fois de définir des normes en la matière. Aussi, dans le présent rapport, la Commission de Venise se fondera-t-elle sur les textes existants. 13. Au niveau européen, le droit à un tribunal indépendant et impartial est d’abord garanti par l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme (« 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. (…) »). La jurisprudence de la Cour éclaire plusieurs aspects importants de l’indépendance judiciaire mais, par nature, n’aborde pas la question de manière systématique. 14. Outre la Convention européenne des droits de l’homme, le texte qui fait le plus autorité sur la question de l’indépendance judiciaire au niveau européen est la Recommandation n° R(94)12 du Comité des Ministres sur l’indépendance, l’efficacité et le rôle des juges, texte d’ailleurs en cours de réexamen. La Commission de Venise espère que le présent rapport sera utile à cet égard. 15. Etant donné que ce texte reste assez général, plusieurs tentatives ont été faites pour élaborer un texte plus pointu sur l’indépendance de la magistrature. Le texte le plus complet est probablement l’Avis n° 1 du Conseil consultatif de juges européens (CCJE) sur les normes relatives à l’indépendance et l’inamovibilité des juges. D’autres avis du CCJE sont également pertinents dans ce contexte, par exemple l’Avis n° 6 sur le procès équitable dans un délai raisonnable, l’Avis n° 10 sur le Conseil de la Justice au service de la société et l’Avis n° 11 sur la qualité des décisions de justice. 16. Parmi les textes du Conseil de l’Europe, citons également la Charte européenne sur le statut des juges, adoptée lors d’une réunion multilatérale organisée à Strasbourg en juillet 1998 par la Direction des affaires juridiques du Conseil de l’Europe. 17. Le rapport de la Commission de Venise sur les nominations judiciaires (CDL-AD(2007)028) traite de questions particulièrement importantes pour l’indépendance judiciaire. D’autres aspects sont abordés dans divers avis de la Commission. CDL-AD(2010)004 - 5 - 18. Plusieurs normes de l’ONU relatives à l’indépendance de la magistrature s’appuient sur l’article 10 de la Déclaration universelle des droits de l’homme (« Toute personne a droit, en pleine égalité, à ce que sa cause soit entendue équitablement et publiquement par un tribunal indépendant et impartial, qui décidera, soit de ses droits et obligations, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. »). C’est le cas en particulier des Principes fondamentaux relatifs à l’indépendance de la magistrature adoptés par l’Assemblée générale des Nations Unies en 1985 et des Principes de Bangalore sur la déontologie judiciaire adoptés en 2002. Ces normes concordent souvent avec celles du Conseil de l’Europe mais, en général, elles ne vont pas au-delà. 19. Le présent rapport se propose de présenter de manière cohérente les éléments des normes européennes. Il suit dans une large mesure la structure de l’Avis n° 1 du CCJE. III. ASPECTS SPÉCIFIQUES DE L’INDÉPENDANCE DES JUGES 1. Niveau auquel l’indépendance des juges est garantie 20. La Recommandation n° R(94)12 uploads/S4/ rapport-sur-l-x27-independance-du-systeme-judiciaire-partie-i-l-x27-independance-des-juges.pdf