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COTONOU EVALUATION DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES MUNICIPALES RAPPORT PEF

COTONOU EVALUATION DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES MUNICIPALES RAPPORT PEFA SUR LES PERFORMANCES Février 2012 Un projet exécuté par : ACE International Consultants and Afrique Etudes ii Evaluation de la gestion des finances publiques de la Ville de Cotonou Soumis par : ACE, International Consultants S.L. (Espagne) En collaboration avec : Afrique Etudes (Benin) Rédigé Par Giovanni Caprio (Chef de mission) Nicolas Lokpe, Félicien Akaba Sous la supervision de Brahim Ould Abdelwedoud Chargé de projet à la Banque mondiale iii Equivalence Monétaire Unité monétaire : Franc CFA 1 Euro = FCFA 655,95 (20 février 2012) 1 US $ = FCFA 499.11 (20 février 2012) Exercice financier de la Ville 1 janvier - 31 décembre1 Poids et mesures Système métrique Cet ouvrage est financé par le Programme d’Assistance Technique Infra- étatique (Sub - National Technical Assistance Program, SNTA), un programme créé pour aider les entités infra-étatiques et les entreprises publiques à améliorer leur solvabilité. SNTA fait partie du Fonds de Conseil en Infrastructure Publique-Privée (Public-Private Infrastructure Advisory Facility, PPIAF), un fonds d’assistance technique constitué par plusieurs bailleurs de fonds----et géré par la Banque mondiale-----créé pour assister les gouvernements qui désirent explorer des partenariats avec le secteur privé afin de développer et améliorer leurs services d’infrastructure2. Cet ouvrage est l’œuvre des services de la Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement/Banque mondiale. Le contenu de cette publication fait l’objet d’un dépôt légal. Aucune partie du présent ouvrage ne peut être reproduite ou transmise sans l’autorisation préalable de la Banque mondiale. La Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement/Banque mondiale encourage la diffusion de ses études et, normalement, accorde sans délai l’autorisation d’en reproduire des passages. 1 Loi Nº 98-007 du 15 janvier 1999 Portant Régime Financier des communes en République du Bénin, art 4 2 http://www.PPIAF.org iv Liste des abréviations AFD Agence Française de Développement AGEFIB Agence de Financement des Initiatives de Base AGETIP Agence pour l’Exécution de Travaux d’Intérêt Public ARMP Autorité de Régulation des Marchés Publics BM Banque mondiale CCMP Cellule de Contrôle des Marchés Publics DNCMP Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics DSEF Direction des Services Économiques et Financiers DSF Département des Services Financiers MCOT Mairie de Cotonou OHADA Organisation pour l’Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires PAD Plan Annuel de Développement PDC Plan de Développement Communal PAACO Projet d’appui à l’agglomération de Cotonou PEFA Public Expenditure and Financial Accountability (Dépenses Publiques et Responsabilité Financière) PRMP Personne Responsable des Marchés Publics RFU Registre Foncier Urbain SBEE Société Béninoise d’Énergie Électrique SNV Netherlands Development Organization SONEB Société Nationale des Eaux du Bénin SYSCOA Système Comptable Ouest Africain TVA Taxe sur la valeur ajoutée UEMOA Union Économique et Monétaire Ouest Africaine v Table des matières Liste des abréviations ........................................................................................................................... iv Avant - Propos ........................................................................................................................................ vi Résumé de l’évaluation ........................................................................................................................ vii 1. Introduction ......................................................................................................................................... 1 2. Données générales sur le Bénin et sur la Commune de Cotonou ................................................. 4 2.1 DESCRIPTION DU CONTEXTE NATIONAL ET DU CONTEXTE DE LA COMMUNE DE COTONOU ...................... 4 2.2 DESCRIPTION DES OBJECTIFS BUDGETAIRES ...................................................................................... 9 2.3 CADRE INSTITUTIONNEL ET CADRE JURIDIQUE DE LA COMMUNE DE COTONOU .................................... 10 3. Evaluation des systèmes, des processus et institutions de gestion des finances publiques . 16 3.1 CREDIBILITE DU BUDGET .................................................................................................................. 16 3.2 EXHAUSTIVITE ET TRANSPARENCE .................................................................................................... 24 3.3 BUDGETISATION FONDEE SUR LES POLITIQUES PUBLIQUES ................................................................ 36 3.4 PREVISIBILITE ET CONTROLE DE L’EXECUTION BUDGETAIRE ............................................................... 41 3.5 COMPTABILITE, ENREGISTREMENT DES INFORMATIONS ET RAPPORTS FINANCIERS .............................. 66 3.6 SURVEILLANCE ET VERIFICATION EXTERNES ...................................................................................... 70 3.7 PRATIQUES DES BAILLEURS DE FONDS .............................................................................................. 74 4. Le processus de réformes ............................................................................................................... 82 4.1 DESCRIPTION DES REFORMES RECENTES ET EN COURS ..................................................................... 82 4.2 FACTEURS INSTITUTIONNELS CONTRIBUANT A LA PLANIFICATION ET L’EXECUTION DES REFORMES ....... 83 ANNEXES ............................................................................................................................................... 84 ANNEXE 1 : CALCULS POUR PI-1, PI-2 & PI-3 ........................................................................................ 85 ANNEXE 2 : RESUME DES NOTES PAR INDICATEURS/COMPOSANTES ......................................................... 90 ANNEXE 3 : NOTES AVEC JUSTIFICATIONS............................................................................................... 91 ANNEXE 4 : LISTE DE PERSONNES RENCONTREES ................................................................................... 94 ANNEXE 5 : BIBLIOGRAPHIE ................................................................................................................... 96 vi Avant-Propos Ce rapport en date du 20 février 2012 sur la performance de la gestion des finances publiques de la Ville de Cotonou a été rédigé par Giovanni Caprio, chef de mission, Nicolas Lokpe, expert international en finances publiques et Félicien Akaba, expert local spécialiste du Trésor. Il est le produit d’un exercice conjoint piloté par la ville de Cotonou et les Partenaires Techniques et Financiers (PPIAF3 – Banque mondiale, Agence Française de Développement). Les membres de l’équipe remercient de façon particulière le Maire de Cotonou, Monsieur le Président Nicéphore Soglo qui a donné toutes les instructions pour faciliter la tâche des consultants, ainsi que Monsieur le Premier Adjoint au Maire Monsieur Lehady Soglo qui a lancé la procédure PEFA. Les membres de l’équipe remercient également le Directeur de Cabinet de la Mairie, le Secrétaire Général de la Mairie, le Contrôleur Général des Services Municipaux, le Directeur des Services Économiques et Financiers, le Directeur des Services administratifs et Juridiques, le Directeur des Services à la Population, le Directeur des Ressources Humaines, le Directeur de la Prospective et du Développement Municipal et tous les chefs de département qu’ils ont rencontrés. De même, les membres de la mission remercient les représentants des Ministères des finances, de la Chambre des Comptes, de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics qui les ont reçus et leur ont fourni des informations et données utiles pour l’évaluation. La mission exprime particulièrement sa gratitude à Monsieur Mouftaou Alidou, Directeur des services Économiques et Financiers et Monsieur Urbain Agbodaïnon, Chef du Département des Services Économiques pour l’excellente qualité de l’accueil, leur grande disponibilité et l’appui logistique constant qu’ils lui ont fourni pendant la mission de terrain. Enfin, l’équipe remercie les représentants du PPIAF, de la Banque mondiale, du Secrétariat PEFA et de l’Agence Française de Développement. Le contenu de cette évaluation n’engage que les membres de l’équipe. Il n’engage ni la Ville de Cotonou, ni la Banque mondiale, ni le PPIAF, ni l’Agence Française de Développement, ni le Secrétariat PEFA à Washington DC, USA. Le 20 février 2012 3 Sub National Technical Assistance Program - Public –Private Infrastructure Advisory Facility vii Résumé de l’évaluation L’évaluation PEFA de la Ville de Cotonou est la troisième expérimentation en Afrique francophone et sub-saharienne de l’utilisation de la méthode pour une municipalité. Ce niveau, comme souligné lors des deux évaluations précédentes, a des objectifs, des missions, des préoccupations différentes de celle d’un Etat. La collectivité de Cotonou (comme celle de Dakar et de Ouagadougou) est notamment directement en contact avec la population, les usagers, les contribuables. Tous les indicateurs PEFA ont leur intérêt pour le niveau décentralisé, mais la position d’une collectivité partiellement sous tutelle de l’administration centrale, gouvernée par un corpus de textes contraignant peut en modifier l’interprétation. Le partage des tâches entre la collectivité qui décide de l’utilisation des fonds et les fonctionnaires de l’Etat central qui manient les fonds publics ou émettent l’impôt entraîne un partage des responsabilités alors qu’au niveau d’un Etat, par définition, toutes ces tâches lui reviennent. Cette situation, caractéristique d’un système financier francophone, sans dégager totalement la responsabilité de la collectivité, en atténue le degré. C’est à la lumière de ces quelques remarques déjà formulées lors des deux évaluations précédentes qu’il convient d’apprécier l’évaluation PEFA et les notes des indicateurs : pour certains d’entre eux, la ville est entièrement responsable, pour d’autre, le jugement porte sur chacun des maillons d’une chaîne de décision, enfin pour d’autres, la ville n’y peut rien. i) Évaluation synthétique de la performance de la gestion des finances publiques municipales 1. Crédibilité du budget — La crédibilité du budget de la ville de Cotonou n’est pas satisfaisante. Les taux de réalisation des recettes (hormis les transferts fiscaux et non fiscaux) ont été inférieurs à 92% sur les trois années couvertes par l’évaluation (2008 à 2010). En matière de dépenses, les taux d’exécution enregistrés sont assez satisfaisants et révèlent une assez bonne crédibilité des prévisions budgétaires. Mais cette crédibilité a été affectée négativement par la forte variation de la composition des dépenses et par une accumulation significative d’arriérés de paiement. viii 2. Exhaustivité et transparence — Le budget de la Commune de Cotonou n’est pas exhaustif du fait principalement qu’il n’intègre pas les opérations sur les projets financés sur ressources extérieures (c’est une exigence des Partenaires Techniques et Financiers qui veulent que tous les projets qu’ils financent soient gérés hors budget pour des facilités de décaissement). La seule classification économique utilisée par la Commune de Cotonou pour la présentation, l’exécution et le contrôle de l’exécution du budget est insuffisante pour assurer la transparence du budget qui conditionne la bonne lisibilité de l’action publique. De plus, très peu d’informations sont mises à la disposition du Conseil municipal à l’occasion du vote du budget. Par ailleurs, l’accès du public à l’information n’est pas bien organisé et se limite à quelques documents budgétaires. 3. Budgétisation fondée sur les politiques nationales — Le processus d’élaboration du budget de la Commune de Cotonou n’est pas satisfaisant. Il existe un calendrier budgétaire, mais qui n’est uploads/Finance/ download.pdf