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See discussions, stats, and author profiles for this publication at: https://www.researchgate.net/publication/46536854 Evolution de la norme du contrôle interne dans le contexte public local Article · January 2009 Source: RePEc CITATIONS 3 READS 677 3 authors: Some of the authors of this publication are also working on these related projects: Performance globale et RSE des Scop View project Julien Batac University of Bordeaux 16 PUBLICATIONS 40 CITATIONS SEE PROFILE David Carassus Université de Pau et des Pays de l'Adour 31 PUBLICATIONS 87 CITATIONS SEE PROFILE Maurel Christophe University of Angers 23 PUBLICATIONS 24 CITATIONS SEE PROFILE All content following this page was uploaded by David Carassus on 17 December 2013. The user has requested enhancement of the downloaded file. Finance Contrôle Stratégie – volume 12, n° 1, mars 2009, p. 155-180. Évolution de la norme du contrôle interne dans le contexte public local Julien BATAC Université Bordeaux IV, IUT GEA David CARASSUS IAE de Pau Christophe MAUREL Université du Maine Classification JEL : H11, M41 – Réception : octobre 2007 ; Acceptation : décembre 2008 Correspondance : david.carassus@univ-pau.fr, Avenue Poplawski BP 575 64000 PAU. Résumé : Le contrôle interne public local connaît depuis quelques années une évolution tant conceptuelle que pratique. Notamment, il opère un transfert d’une logique de vérifi- cation et de surveillance, centrée sur les moyens prévus et consommés, vers une logique de maîtrise et d’évaluation des poli-tiques publi- ques locales, aussi foca-lisée sur les objectifs, résultats et effets des actions engagées. À l’issue d’une synthèse théorique et pratique des modes de contrôle interne dans les collectivités locales, cet article propose une étude empirique auprès d’un ensemble de villes de plus de 20 000 habitants, vérifiant ces évolutions normatives concernant le contrôle interne public local. Abstract: Internal control systems of municipal administrations have encountered an evolution regarding relevant terminology, concepts and practices for the past few years. In particular, there is a change from a logic of monitoring the utilization of means and resources to a logic of controlling and evaluating local pu- blic policies, focused on objectives, results and the effects of the committed actions. After a theoretical and practical synthesis of different modes of internal control in local communities, this article presents an empirical study of French cities of more than 20.000 inhabitants confirming the normative evolutions affecting the internal control of municipal administrations. Mots-clés : contrôle interne – collec- tivité locale – évaluation de politi- ques – norme. Keywords: internal control – muni- cipal administration – management control – norm. 156 Évolution de la norme du contrôle interne dans le contexte public local Le contrôle organisationnel fait l’objet d’un grand intérêt dans la littérature traitant des moyens d’améliorer les performances et d’orienter les comportements. Cependant, particulièrement dans les collectivités publiques locales, les limites de ce contrôle se posent à travers son manque d’efficacité et de dynamisme induit par une primauté des contrôles de procédures (Grunov, 1986), mais aussi par sa faculté à délaisser le terrain de la performance (Santo et Verrier, 1993). D’autres arguments (Gibert, 1986 ; Bartoli, 1997) s’attachent à expliquer le cloisonnement des services comme caractéristique empêchant la participation de l’ensemble des acteurs à la définition des objectifs de l’organisation ou la verticalité induite par un contrôle bureaucratique compliquant la conduite du changement. Si la définition conventionnelle du contrôle organisationnel, ensemble de dispositifs sur lesquels les dirigeants s’appuient pour maîtriser les processus décision-action-résultat dans l’organisation, est relativement large, nous nous intéressons à une de ses modalités, le contrôle interne. Le COSO (Committee of sponsoring organizations of the Treadway Commission) américain définit le contrôle interne comme « des procédures tendant à procurer des garanties « raisonnables » quant à la réalisation de trois objectifs : l’efficacité et l’efficience des opérations ; la fiabilité de l’information financière ; la conformité aux lois et règlements en vigueur ». Cette définition admet trois orientations relatives à la performance (le contrôle de gestion), à l’assurance informationnelle (le contrôle interne financier) et au respect de la légalité (le contrôle interne légal). Ces trois éléments sont présents dans le système de contrôle interne des organisations publiques à différents degrés, mais semblent évoluer vers la première dimension sous l’impulsion de la logique du New Public Management (Hood, 1995 ; Gruening, 2001), voire dépasser ces dimensions. En nous situant dans le contexte public local, nous nous interrogeons sur la pertinence d’un contrôle interne public, norme d’un système administratif et procédural. Il nous apparaît, en effet, indispensable de déterminer le degré d’évolution des pratiques locales de contrôle par rapport à un cadre général connaissant une mutation vers un paradigme centré sur le pilotage de l’organisation (Lorino, 2001). Cette recherche se focalisera sur l’évolution conceptuelle et pratique du contrôle interne public local. A partir d’une revue de la littérature et des pratiques récensées dans les collectivités, nous utilisons les Julien Batac, David Carassus, Christophe Maurel 157 réponses à un questionnaire administré auprès de grandes villes pour montrer le transfert du concept de contrôle interne comme moyen de vérification à la maîtrise de la gestion locale comme finalité. Après avoir proposé une synthèse des pratiques récentes de contrôle interne public local, une seconde partie aura pour objet de valider ces propos via une enquête par questionnaire, avant de discuter les résultats obtenus. 1. Evolutions du contrôle interne public Les premières utilisations du terme « contrôle » datent du 18ème siècle où il désigne la marque du poinçon de l’État sur une pièce d’orfèvrerie (Wathelet, 2000). Plus communément, la signification de ce terme est rapprochée de « contre-rôle », c’est-à-dire du registre tenu en double par rapport auquel on appréciait l’authenticité et la conformité du contenu du rôle (Santo et Verrier, 1993). Dans les deux cas, les significations traditionnelles du contrôle qui dominent sont celles de vérification, inspection et surveillance. Au sein des organisations publiques, la comptabilité peut être analysée comme un des éléments fondamentaux du contrôle interne local. L’évolution d’une logique budgétaire vers une logique financière et patrimoniale a accompagné, voire permis, le dépassement d’une vision du contrôle interne public centré sur la vérification de la régularité de la gestion locale. Cette mutation concerne tant la terminologie utilisée pour qualifier la notion de contrôle, que ses idéaux-types et pratiques. 1.1. De la vérification comme moyen à la maîtrise de la gestion locale comme finalité L’opposition terminologique entre la notion de surveillance attachée aux dimensions de pouvoir et de sanction (Chaudemanche et Cohanier, 1997) et la notion de maîtrise semble pouvoir se justifier selon une logique moyens/fin, grâce à laquelle la différence entre « contrôles » et « contrôle » peut être motivée. En effet, François-Noyer (1994) parle, dans le cas du contrôle traditionnel, de « contrôles » proches des principes de mesure et d’information, en relation avec les faits et ayant un caractère analytique et opérationnel. Au contraire, le contrôle entendu au sens de maîtrise met l’accent sur l’objectif poursuivi par 158 Évolution de la norme du contrôle interne dans le contexte public local l’organisation. Le « contrôle » devient alors un but dont la nature dépend de l’équipe dirigeante. Reprenant l’historique de l’utilisation du terme « control », Bouquin (2005) montre les interprétations diverses et mouvantes du terme, avec notamment l’apparition de différents moyens de contrôle interne. À ce titre, la relative confusion entre la définition du contrôle et celle du contrôle interne est prégnante dans le domaine public. En effet, la plupart des définitions du contrôle interne sont fondées sur une logique de moyens (celle de l’IFAC (1998), celle de la majorité des organismes professionnels comptables et d’audit au plan international et, spécifiquement pour les collectivités locales, celle de Auby, 19961). Au contraire, d’autres définitions, moins nombreuses et souvent plus récentes, sont axées sur les finalités du contrôle. Ainsi, pour François- Noyer (1994), « une ou plusieurs personnes disposent du contrôle si elles ont la maîtrise des décisions, des actions, des comportements, des événements (et/ou leurs conséquences) qui conditionnent l’atteinte des finalités poursuivies par ces personnes que ces finalités aient été définies par elles-mêmes ou par d’autres ». Cette approche est d’ailleurs reprise dans la démarche de modernisation de l’État, au travers des guides méthodologiques édités2. Cette représentation cumulative et évolutive des contrôles internes se retrouve également dans le changement des pratiques publiques. 1.2. Des contrôles de régularité à l’évaluation des politiques publiques locales L’ensemble des moyens de contrôle ne constitue pas notre champ d’analyse. Seuls les mécanismes formels feront l’objet d’une étude approfondie. Ils connaissent des évolutions parallèles sur les plans conceptuel et terminologique. Plus spécifiquement pour les organisations publiques, cette évolution se traduit par le dépassement de la vision traditionnelle du contrôle centrée sur la vérification 1 Il définit le contrôle interne territorial comme « les dispositifs mis en place à l’intérieur de chaque structure publique pour contrôler le fonctionnement des services qui sont placés sous leur autorité ». 2 Guide méthodologique de la DIRE sur le contrôle de gestion dans les administrations, 2003 ; guide méthodologique sur la révision générale des politiques publiques - RGPP, 2007 ; site https://www.ateliers.modernisation.gouv.fr/ministeres/dgme/cg/public/espace- ouvert-chapitre9822 Julien Batac, David Carassus, Christophe Maurel 159 comptable et budgétaire pour uploads/Management/ evolution-de-la-norme-du-controle-interne-dans-le.pdf