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LES ÉVOLUTIONS DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE EN FRANCE 2 I. Quelques rappels de base s

LES ÉVOLUTIONS DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE EN FRANCE 2 I. Quelques rappels de base sur les contrôles Trois grandes fonctions (référentiel européen) Le contrôle interne ("(financial) management and control system") L’audit interne ("internal audit") L’inspection (lutte contre la fraude) : contrôle externe Les 3 = PIFC "public internal financial control" 3 1. Le contrôle interne Le contrôle interne est l’ensemble des dispositifs choisis par l’encadrement et mis en œuvre par les responsables de tout niveau pour maîtriser le fonctionnement de leurs activités. Ces dispositifs sont destinés à fournir une assurance raisonnable quant à la réalisation des objectifs de l’organisation et des managers sont responsables. Le contrôle interne est l’ensemble des moyens (quels qu’ils soient) utilisés par la gestion elle-même (interne) pour s’assurer de la maîtrise (control) de son fonctionnement en vue de réaliser ses objectifs : "maîtrise de la gestion" 4 Le référentiel international du COSO Le Committee Of Sponsoring Organization de la Commission Treadway est un groupe de réflexion constitué aux Etats-Unis. Ce groupe a développé un référentiel méthodologique d’analyse du contrôle interne, dénommé “le COSO” publié en 1992. Le C.O.S.O. structure l’analyse du contrôle interne selon cinq composantes :  L’environnement de contrôle,  L’évaluation des risques,  Les activités de contrôle, c’est-à-dire la définition des mesures de contrôle interne  L’information et la communication  Le pilotage (du contrôle interne). 4 5 Le contrôle interne (maîtrise de la gestion) Les moyens : Les procédures (et documents écrits de travail) Les systèmes (informatiques) : pour le budget, la comptabilité, la trésorerie … Les contrôles eux-mêmes : contrôle ex ante ou ex post Deux domaines : Le champ financier : budgétaire et comptable Le champ gestionnaire : dont le « contrôle de gestion » Les objectifs : La maîtrise des activités La gestion des risques La performance (efficacité, efficience) 6 Contrôle interne de gestion et contrôle interne financier (budgétaire et comptable) Besoins Stratégie Programmes opérationnels Elaboration du budget et mise à disposition des crédits Engagement des dépenses Exécution des dépenses RéalisationsRésultats Impacts OBJECTIFS Contrôle interne financier Contrôle interne comptable CONTRÔLE INTERNE Source : A.G. COHEN : « Contrôle interne et audit publics : pour une nouvelle gestion publique, le PIFC » - LGDJ 7 Un exemple : l’organisation des tâches La séparation des tâches, le contrôle mutuel, la supervision, des règles de rotation sur les fonctions sensibles sont des mesures de contrôle d’ordre organisationnel souvent utilisées pour garantir la sécurité dans le maniement des fonds publics. Elles sont intégrées aux procédures par tous les agents (du manager aux agents d’exécution) Le risque “0” n’existe pas. L’enjeu de cette démarche est donc de trouver un équilibre entre le besoin de sécurité et une gestion efficiente des moyens dont disposent les managers publics. 8 "L’audit interne est une activité indépendante et objective qui donne à une organisation une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations, lui apporte ses conseils pour les améliorer, et contribue à créer de la valeur ajoutée. Il aide cette organisation à atteindre ses objectifs en évaluant, par une approche systématique et méthodique, ses processus de management des risques, de contrôle, et de pilotage, et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacité". Définition de l’IFACI (institut français de l’audit et du contrôle interne) "Audit is not control". 2. L’audit interne La définition de l’audit 9 Le champ d’intervention de l’audit Les natures d’audits internes Audit de régularité (ou de conformité) Audit de système (efficacité du contrôle interne) Audit de performance (appréciation des résultats, efficacité, efficience) Plusieurs champs audités : informatique, budgétaire, comptable, gestion des RH, sécurité, etc… Un audit très spécifique : l’audit financier (qui est un audit de régularité) = certification des comptes : AUDIT EXTERNE 10 En résumé : les trois types de contrôle Inspection Audit Contrôle interne 1. Périodicité Ponctuelle, voire improviste (secret) Périodique et systématique (plan accepté) Permanente 2. Position Extérieure au service, voire supérieure Interne Intégrée 3. Objet Opérations Personnes Système Résultats Gestion Risques 4. But (préoccupation majeure) La régularité (voire découvrir des irrégularités) Efficacité Maîtrise 5. Méthodologie Guides Standards Référentiels de Cl (piste d’audit) 6. Conséquences Sanctions Recommandations Régularisations (plan d’action) 7. Responsabilité Garantie Opinion Assurance raisonnable Accountability 8. Métiers « Policier » Consultant Manager Source : A.G. COHEN : « Contrôle interne et audit publics : pour une nouvelle gestion publique, le PIFC » - LGDJ 11 II. Les évolutions des contrôles avec la LOLF : le contrôle des finances dans le modèle français Passage d’un strict contrôle de régularité à un contrôle de conformité et de performance Allégement des contrôles du ministère des finances et développement des contrôles des ministères gestionnaires Côté Finances : Un contrôle financier recentré sur le contrôle budgétaire Un contrôle de la dépense allégé Un contrôle comptable renforcé pour la certification des comptes 12 Sommaire 1. Le contrôle financier traditionnel 2. Le contrôle budgétaire rénové 3. Les perspectives d'évolution 13 1. Les contrôles du ministère des finances L’organisation L’importance du ministère des finances Une nouvelle organisation financière du contrôle au niveau central : les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (12 CBCM) – décret du 18 décembre 2005 : Le département de contrôle budgétaire (ex contrôle financier) Le département comptable (paye la dépense – tient la comptabilité) L’organisation déconcentrée : le directeur (régional ou départemental) des finances publiques (100) : fonction de contrôleur financier, de payeur et de comptable 14 La loi du 10 août 1922 et ses prolongements Une institution d’initiative parlementaire pour contrer les dépassements de crédits La fondation progressive du contrôle financier sur les administrations centrales : 1890-1922 (19 lois entre 1890 et 1922) L’extension du dispositif : aux établissements publics administratifs et à certaines associations (1935) aux services déconcentrés (1970) La première rénovation : le décret du 16 juillet 1996 relatif au contrôle financier déconcentré 15 Les attributions traditionnelles du contrôle financier Un contrôle exercé par le ministère des Finances Un contrôle de proximité avec des services implantés dans les ministères qui leur fournissent l’essentiel de leurs moyens humains et matériels Un contrôle a priori et de nature "juridico-financière" Un contrôle contradictoire de la comptabilité des engagements Un contrôle exhaustif portant sur les engagements juridiques et les ordonnances (de délégation et de paiement) Un contrôle s’exerçant sur la mise à disposition de la ressource : validation des engagements comptables (réservations de crédits), gel de crédits et préparation des mouvements réglementaires + Un contrôle chargé également d’une fonction de conseil à l’égard des ordonnateurs 16 L’exercice du visa Le champ des actes visés : engagements comptables et engagements juridiques Exhaustivité du visa Le visa est spécifique Le caractère préalable du visa Le refus de visa est bloquant Le champ de contrôle et la nature de l’examen lors du visa 17 La nature du contrôle de l’acte d’engagement L’exécution du budget en conformité avec le vote du Parlement L’imputation de la dépense La disponibilité des crédits L’évaluation de la dépense L’application des dispositions d’ordre financier des lois et règlements Les conséquences que les mesures proposées peuvent entraîner pour les finances publiques 18 Les spécificités du contrôle sur les services déconcentrés Une organisation différenciée aux niveaux central et local Le contrôle financier local 1970 Une compétence territoriale Un adossement au réseau du Trésor public Un champ d’attributions plus restreint Une intervention sous forme d’avis La réforme du décret de 1996 préfiguratrice de la réforme de la loi de 1922 19 Appréciation d’ensemble du contrôle de la loi de 1922 Une institution stable pendant 75 ans avec une seule évolution limitée au plan central : la pratique des engagements "provisionnels" Un contrôle faisant partie du "paysage administratif" et globalement accepté par les ministères sous réserve de la critique limitée sur le "contrôle de l’opportunité" de la dépense Une activité participant à la qualité administrative et financière du processus de la dépense budgétaire Un service de production (plusieurs dizaine de milliers d’actes d’engagement comptable et juridique ou de paiement dans chaque service de contrôle) et donc perçu comme "tatillon" par les ordonnateurs La surpondération du contrôle juridique par une pratique interprétant de manière extensive de la loi de 1922 (le contrôle de la conformité de l’engagement aux "… dispositions financières des lois et règlements…") 20 Du contrôle financier au contrôle budgétaire Les éléments de contexte Une entreprise engagée avant la LOLF : le décret du 16 juillet 1996 instaure pour les services déconcentrés un visa a priori, étendu aux recrutements et plus sélectif, avec des engagements comptables globaux et un visa modulé selon la qualité des gestionnaires et la nature de la dépense avec l’instauration d’un dialogue de contrôle infra-annuel. La LOLF et les standards internationaux en matière de gestion budgétaire : la LOLF permet de passer d’un budget de moyens un budget tourné vers les résultats. Les gestionnaires ont plus de libertés : programmes globaux, fongibilité des crédits et des emplois. La prise en compte des nouveaux outils informatiques : les PGI rendent inutiles le visa des ordonnances de délégation et de paiement 21 Sommaire 1. Le contrôle financier traditionnel 2. Le contrôle budgétaire rénové 3. Les perspectives d'évolution 22 2. Le cadre du décret uploads/Management/ evolution-du-controle-budgetaire.pdf