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DIRECTION GENERALE DES POLITIQUES INTERNES DEPARTEMENT THEMATIQUE C : DROITS DE

DIRECTION GENERALE DES POLITIQUES INTERNES DEPARTEMENT THEMATIQUE C : DROITS DES CITOYENS ET AFFAIRES CONSTITUTIONNELLES LIBERTES CIVILES, JUSTICE ET AFFAIRES INTERIEURES Répartition des compétences entre l'Union européenne et ses Etats membres en matière d'immigration NOTE Résumé L'Union européenne dispose d'une compétence partagée pour développer une politique commune de l'immigration. Cette note examine la répartition des compétences internes et externes entre l'Union européenne et ses Etats membres, l'intensité de l'intervention de l'Union et ses limites. La politique commune de l'immigration se développe, mais ne conduit pas au dessaisissement des Etats membres de leurs propres compétences. Cependant, les Etats membres ont le devoir de loyauté d'exercer leur compétence dans le respect des actes et des objectifs de la politique migratoire de l'Union. PE 453.178 FR Cette étude a été demandée par la Commission des libertés civiles, justice et affaires intérieures du Parlement européen. AUTEUR Eleftheria Neframi, Professeur à l'Université Paris 13, Chaire Jean Monnet ADMINISTRATEUR RESPONSABLE Mme Cristina Castagnoli Administrateur DG IPOL, Département Thématique C : Droits des citoyens et Affaires Constitutionnelles Parlement européen B-1047 Brussels E-mail: cristina.castagnoli@europarl.europa.eu VERSIONS LINGUISTIQUES Original : FR Traduction : EN A PROPOS DE L'EDITEUR Pour contacter le Département thématique ou souscrire à sa lettre d'information mensuelle voir à l'adresse suivante : poldep-citizens@europarl.europa.eu Manuscrit achevé en mai 2011. © Parlement européen, Bruxelles, 2011. Ce document est disponible sur le site internet: http://www.europarl.europa.eu/studies AVERTISSEMENT Les opinions exprimées sont celles de l'auteur et ne reflètent pas nécessairement la position officielle du Parlement européen. La reproduction ou la traduction dans un but non-commercial sont autorisées, sous réserve de l'indication de la source, d'une notification préalable et de l'envoi d'une copie à l'éditeur. Répartition des compétences entre l'Union européenne et ses Etats membres en matière d'immigration TABLE DES MATIERES TABLE DES MATIERES 3 1. Introduction 5 1.1. Le principe d'attribution 5 1.2. La compétence migratoire au sein de l'espace de liberté, de sécurité et de justice 5 1.3. Le développement d'une politique commune de l'immigration 6 1.4. Questions posées 6 2. Les objectifs de l'Union en matière migratoire 7 2.1. Sur le plan interne 7 2.2. Sur le plan externe 8 3. La nature et l'exercice de la compétence de l'Union 8 3.1. La compétence interne 8 3.1.1. Compétence normative partagée 9 3.2. Compétence de coordination, de complément et d'appui 13 3.3. Compétence externe 14 4. Les limites de l'action de l'Union 16 4.1. La réserve explicite de compétence étatique 16 4.1.1. Intégration 16 4.1.2. Immigration aux fins d'emploi 18 4.1.3. Maintien de l'ordre public et sauvegarde de la sécurité intérieure 19 4.1.4. Sécurité sociale 19 4.2. Le respect du principe d'attribution et de spécialité 20 4.2.1. Les sanctions pénales 20 4.2.2. Le choix de la base juridique 20 4.3. Les limites de l'action extérieure de l'Union 21 4.4. Les limites territoriales 22 5. Les obligations des Etats membres dans le cadre de la compétence interne de l'Union européenne 22 5.1. Obligation d'exécution 22 5.2. Obligation de conformité 24 5.2.1. Respect des règles minimales 24 5.2.2. Respect des droits fondamentaux 25 5.2.3. Respect des dispositions européennes au-delà des règles migratoires 26 6. Les obligations des Etats membres dans le cadre de l'action extérieure de l'Union 26 3 Département thématique C : Droits des Citoyens et Affaires Constitutionnelles 6.1. Obligation d'exécution des accords internationaux 26 6.2. Encadrement de l'action internationale des Etats membres 27 4 Répartition des compétences entre l'Union européenne et ses Etats membres en matière d'immigration 1. INTRODUCTION 1.1. Le principe d'attribution "Le principe d'attribution régit la délimitation des compétences de l'Union" (art. 5§1 TUE). "En vertu du principe d'attribution, l'Union n'agit que dans les limites des compétences que les Etats membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent" (art. 5§2 al. 1 TUE). Le principe d'attribution comprend ainsi deux aspects. D'une part, l'Union n'agit que dans le cadre des compétences attribuées et selon les conditions prévues dans les traités. Les Etats membres ont tenu de souligner l'importance de ce principe dans le traité de Lisbonne, bien qu'il soit inhérent à la nature des organisations internationales. Ainsi, selon le deuxième alinéa de l'article 5§2 TUE et la déclaration concernant la délimitation des compétences annexée au traité de Lisbonne, "toute compétence non attribuée à l'Union dans les traités appartient aux Etats membres". D'autre part, l'Union n'exerce ses compétences que pour atteindre les objectifs qui lui sont assignés dans les traités. L'article 1er TUE dispose que les Etats membres attribuent des compétences à l'Union pour atteindre leurs objectifs communs. Le rapport entre objectifs et compétences revêt une double importance. Premièrement, les objectifs assignés à l'Union ne sont poursuivis qu'en vertu des compétences attribuées et ne peuvent être invoqués en vue d'éteindre les compétences de l'Union. Deuxièmement, l'Union ne poursuit ses objectifs qu'en vertu de la compétence qui lui est attribuée à cet effet et selon les modalités prévues. Or, les interférences sont inévitables, dans la mesure où l'exercice d'une compétence peut toucher d'autres domaines. 1.2. La compétence migratoire au sein de l'espace de liberté, de sécurité et de justice Un des objectifs communs aux Etats membres, assignés à l'Union, est l'élaboration d'une politique commune d'immigration. Une telle politique regroupe les mesures à destination des ressortissants des pays tiers qui s'établissent durablement (de manière régulière ou irrégulière) dans l'Union européenne1. Le titre V de la troisième partie du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, relatif à l'espace de liberté, de sécurité et de justice, consacre son deuxième chapitre aux politiques relatives aux contrôles aux frontières, à l'asile et à l'immigration, précise les objectifs poursuivis et attribue à l'Union la compétence pour les réaliser. La compétence de l'Union en matière d'immigration lui a été initialement attribuée par le traité de Maastricht, au sein de l'ex-troisième pilier, et a été communautarisée par le traité d'Amsterdam, dans le titre IV CE (art. 63§3 CE). Le traité de Lisbonne, suivant le traité constitutionnel procède à une clarification de la répartition des compétences entre l'Union et ses Etats membres. L'Union dispose ainsi d'une compétence partagée dans le domaine de l'espace de liberté, de sécurité et de justice (art. 4§2 j) TFUE), qui est précisée dans ses objectifs et les modalités de son exercice dans le titre V de la troisième partie du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. 1 E. BARBE, Justice et affaires étrangères dans l'Union européenne, La documentation Française, 2002, p. 54. 5 Département thématique C : Droits des Citoyens et Affaires Constitutionnelles La compétence de l'Union en matière migratoire relève du domaine de l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Elle constitue une compétence autonome qui se distingue par ses objectifs de la compétence relative aux contrôles aux frontières et de la compétence en matière d'asile. Certes, la gestion des flux migratoires, objectif de l'Union en matière d'immigration, est conditionnée par la politique des contrôles aux frontières. Mais il s'agit d'une étape préalable qui ne relève pas de la politique migratoire stricto sensu. 1.3. Le développement d'une politique commune de l'immigration A la différence de l'ex-article 63§3 CE, qui se réfère aux mesures relatives à la politique d'immigration, l'article 79 TFUE dispose que l'Union développe une politique commune de l'immigration. De même, selon l'article 67§2 TFUE, relevant des dispositions générales du titre relatif à l'espace de liberté, de sécurité et de justice, l'Union "développe une politique commune en matière d'asile, d'immigration et de contrôle des frontières extérieures qui est fondée sur la solidarité entre Etats membres et qui est équitable à l'égard des ressortissants des pays tiers". L'emploi du terme de politique commune n'est pas neutre. Ce terme n'équivaut pas à une compétence exclusive de l'Union, et il est utilisé de manière qui ne correspond pas toujours à la réalité juridique2. Il témoigne toutefois de la volonté politique de poursuivre un processus d'intégration approfondi et d'organiser une répartition des compétences entre les Etats membres et l'Union dans un sens toujours plus favorable à celle-ci3. Cette volonté qui pouvait se dessiner progressivement4 est désormais clairement affichée dans le traité, ce qui est susceptible de favoriser l'exercice de la compétence de l'Union et sa justification au regard du principe de subsidiarité. Toutefois, la compétence de l'Union devra co-exister avec celle des Etats membres. Dans un domaine aussi sensible que l'immigration, les Etats membres ne sont pas prêts à se dessaisir de leurs compétences. 1.4. Questions posées L'attribution de compétence à l'Union en matière migratoire n'ayant pas pour conséquence le dessaisissement des Etats membres de leur propre compétence, plusieurs questions se posent :  Quelle est la répartition des compétences entre l'Union et ses Etats membres en matière migratoire? Quels sont les questions qui peuvent être réglementées par l'Union ? Y-a-t-il de questions dont le traitement est réservé aux Etats membres ?  Quelle est la nature de la compétence de l'Union en matière migratoire et quelles sont les moyens mis à sa disposition ? Dans quelle mesure et sous quelles conditions l'Union peut agir sur le plan international ? 2 Par exemple, la politique étrangère et de sécurité commune laisse une grande place à la méthode intergouvernementale, uploads/Management/ ipol-libe-nt-2011-453178-fr.pdf