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- 1 - RÉDIGER LA LOI Guide de rédaction des propositions de loi et des amendeme

- 1 - RÉDIGER LA LOI Guide de rédaction des propositions de loi et des amendements Édition Septembre 2007 ____________________________________________________________ SERVICE DES RELATIONS INTERNATIONALES 15 RUE DE VAUGIRARD – 75291 PARIS CEDEX 06 COURRIEL : relinter@senat.fr - TÉLÉCOPIE : 33 (0) 1 42 34 27 99 - 2 - Depuis sa création, en 1994, par le Bureau du Sénat, le service des Relations internationales a accueilli plusieurs centaines de stagiaires étrangers désireux de s’informer sur l’organisation et le fonctionnement pratique du Sénat. A la demande de certains d’entre eux, il a été décidé de publier quelques documents thématiques d’information dont l’ensemble est regroupé au sein d’une collection intitulée « Documentation technique pour la coopération ». Les documents composant cette collection sont donc de simples supports pédagogiques destinés aux visiteurs et stagiaires accueillis dans le cadre d’actions de coopération technique interparlementaire et n’expriment en aucune façon une position officielle du Sénat. Bruno BAUFUMÉ - 3 - SOMMAIRE AVANT-PROPOS .....................................................................................................5 PREMIÈRE PARTIE : RÉDIGER UNE PROPOSITION DE LOI : COMMENT FAIRE .......8 I. ANALYSER L’OPPORTUNITÉ POLITIQUE DE LA PROPOSITION ...........................9 A. UN GESTE POLITIQUE :......................................................................................................... 9 B. UNE INITIATIVE NORMATIVE : MODIFIER LE DROIT EN VIGUEUR..............................11 II. S’ASSURER DE LA NÉCESSITÉ TECHNIQUE D’UNE MODIFICATION DE LA LOI .........................................................................................................................12 A. RESPECTER LES RÈGLES DE RECEVABILITÉ.......................................................................13 B. ANALYSER L’OPPORTUNITÉ JURIDIQUE DE LA PROPOSITION DE LOI .....................15 C. RECHERCHER L’EFFICACITÉ.................................................................................................17 III. RÉDIGER LE DISPOSITIF ....................................................................................20 A. ÊTRE COHÉRENT...................................................................................................................20 B. ÊTRE CLAIR !...........................................................................................................................28 C. VEILLER À L’AGENCEMENT INTERNE DES TEXTES..........................................................32 D. UTILISER UN LANGAGE SIMPLE ET ACCESSIBLE............................................................38 E. RÉGLER LA QUESTION DE L’ENTRÉE EN VIGUEUR.........................................................48 IV. RESPECTER LES FORMALITÉS DE DÉPÔT..........................................................50 A. LE CHOIX DE LA FORME ÉCRITE........................................................................................50 B. LA MENTION DES AUTEURS DE L’INITIATIVE...................................................................51 C. L’INTITULÉ DE LA PROPOSITION DE LOI..........................................................................51 D. LA PRÉSENTATION « FRANÇAISE » DE LA PROPOSITION DE LOI EN DEUX PARTIES DISTINCTES............................................................................................................52 E. L’ENREGISTREMENT DE LA PROPOSITION DE LOI.........................................................55 - 4 - DEUXIÈME PARTIE : RÉDIGER UN AMENDEMENT : COMMENT FAIRE ?...............58 I. AMENDER : UN ACTE POLITIQUE ET JURIDIQUE...............................................60 A. UN ACTE POLITIQUE : L’OBJET DE L’AMENDEMENT.....................................................60 B. UN ACTE JURIDIQUE : MODIFIER UN TEXTE EN DISCUSSION.....................................61 II. RÉDIGER LES AMENDEMENTS ...........................................................................64 A. CONNAÎTRE LES DIVERS TYPES D’AMENDEMENTS.......................................................64 B. MAÎTRISER LA TECHNIQUE DES « CHAPEAUX ».............................................................66 C. CONSERVER EN PERMANENCE LE SOUCI DE LA COORDINATION ..........................71 III. RESPECTER LES RÈGLES DE DÉPÔT DES AMENDEMENTS.................................71 A. LA FORME ÉCRITE.................................................................................................................71 B. LA MENTION DU TEXTE EN VIGUEUR VISÉ .....................................................................72 C. LA MENTION DE L’ (DES) AUTEUR(S)................................................................................72 D. L’OBLIGATION DE MENTION D’UN OBJET.....................................................................72 E. LES DÉLAIS DE DÉPÔT..........................................................................................................72 F. L’ENREGISTREMENT ET LE NUMÉROTAGE .......................................................................73 - 5 - AVANT-PROPOS « Les meilleure lois sont inutiles lorsqu’elles ne sont pas exécutées : elles deviennent dangereuses lorsqu’elles le sont mal » Chateaubriand , Pair de France sous la Restauration L’initiative législative : fondement de la démocratie parlementaire L’initiative des lois est une prérogative fondamentale détenue par les parlementaires, dans les régimes de démocratie représentative, souvent en concurrence avec le pouvoir exécutif. Le droit d’initiative comprend, en fait, deux aspects : LA PROPOSITION DE LOI L’initiative principale a pour objet de modifier l’ordre législatif existant par l’adjonction de règles nouvelles, l’abrogation de règles en vigueur, la réécriture de dispositions existantes ou simple « toilettage » formel (par exemple, la renumérotation des articles d’une loi pour tenir compte des modifications que celle-ci a pu subir depuis la promulgation du texte originel ; ou encore, le regroupement au sein d’un seul code de lois éparses touchant toutes au même domaine). L’AMENDEMENT A la différence de l’initiative principale, le droit d’amendement ne s’applique pas directement au droit positif, mais s’exerce pour tenter de modifier un texte en cours de discussion et qui, comme tel, n’est pas encore devenu une loi. En quelque sorte, le droit d’amendement ouvre la possibilité de changer, non pas le droit lui-même, mais une proposition de modification de ce droit. Mais, si détenir le droit d’initiative législative est une chose, l’exercer en est une autre. L’exercice du pouvoir législatif est un art difficile car il se heurte, presque par nature, à la volonté du pouvoir exécutif. La qualité des textes produits par les parlementaires -qu’il s’agisse de propositions de lois ou d’amendements- est donc un élément essentiel de la démocratie représentative. C’est d’elle que dépend la - 6 - fécondité du dialogue entre le législateur et le gouvernement et ses administrations, aboutissant au vote de « bonnes lois ». Qu’est-ce qu’une bonne loi ? Le débat reste ouvert sur ce sujet depuis qu’existe un pouvoir législatif. Il est cependant possible de définir quelques « points forts ». Une « bonne loi », c’est d’abord une loi applicable et, pour être applicable, une loi doit être :  normative, c'est-à-dire qu’elle doit fixer des règles et des sanctions en cas d’inexécution de ces règles ;  claire, faute de quoi sa mise en œuvre sera ralentie par l’incertitude qu’elle suscitera dans l’esprit de ceux qui en seront chargés au sein du pouvoir exécutif;  à jour, c'est-à-dire s’appliquant très exactement au reste de la législation et de la règlementation en vigueur. Toute méconnaissance de cette dernière aboutit, en effet, à rendre redondant ou lacunaire, c’est à dire inopérant un texte de loi qui en serait entaché ;  précise, c'est-à-dire avare de mots, d’adjectifs et d’adverbes, sinon son interprétation risque d’être une source de contentieux où interviendra le juge ;  lisible, car les citoyens exigent aujourd’hui de comprendre la loi et ils n’hésitent pas à critiquer ses auteurs lorsque tel n’est pas le cas. Un guide pour rédiger la loi : pourquoi ? Le présent recueil-guide est destiné à tous nos correspondants étrangers -parlementaires, fonctionnaires parlementaires ou collaborateurs personnels des parlementaires- qui souhaitent être éclairés lorsqu’ils se trouvent confrontés à la nécessité de rédiger des projets de textes législatifs, qu’il s’agisse de projets ou propositions de lois ou d’amendements. Il ne s’agit pas ici d’un manuel de légistique. Les développements de caractère théorique y sont, en effet, réduits au strict minimum et ne font pas œuvre doctrinale. Il s’agit d’un guide pratique, destiné aux acteurs de la vie parlementaire. Y sont proposées quelques « recettes », quelques « bonnes pratiques » permettant d’aboutir à de « bons » textes, c’est à dire à des débats parlementaires clairs puis à des votes sans ambiguïté. Il ne s’agit enfin pas d’une publication destinée au seul lectorat français ou francophone mais aussi à tous ceux qui recherchent quelles peuvent être les solutions de la démocratie parlementaire « à la française ». Pour autant, le présent recueil-guide ne prétend nullement imposer une vérité, ni telle pratique plutôt que telle autre. Les auteurs de propositions de loi ou - 7 - d’amendements devront accommoder les « recettes » proposées aux usages et à la pratique parlementaire de leur pays car une formule ayant montré son efficacité quelque part n’est pas nécessairement applicable telle quelle dans d’autres systèmes. Enfin, le présent recueil ne traite pas des conditions de discussion des propositions de loi ou des amendements lors des réunions des commissions ou en séance plénière. Il est voulu comme une aide en amont du dépôt des propositions ou amendements. Il faut souhaiter que la mise en œuvre de tout ou partie des recommandations de ce guide contribue à simplifier et à améliorer le travail parlementaire, celui de l’auteur de la proposition de loi ou de l’amendement comme celui des instances - les commissions, notamment- chargées d’examiner le texte dans la suite de la procédure législative. - 8 - PREMIÈRE PARTIE RÉDIGER UNE PROPOSITION DE LOI : COMMENT FAIRE ? La possibilité, pour un parlementaire, de déposer une proposition de loi, c'est-à-dire de proposer la modification de la loi en vigueur est, avec le droit d’amendement, l’un des deux éléments du droit d’initiative des lois. Ce droit d’initiative est, le plus souvent, partagé entre le Parlement et le pouvoir exécutif. Il s’exerce de façon légèrement différente selon le degré de séparation qui règne entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. L’INITIATIVE LÉGISLATIVE DANS LES RÉGIMES À SÉPARATION STRICTE Dans certains États -en particulier ceux où la séparation des pouvoirs est conçue comme devant s’appliquer de manière très stricte- l’initiative législative appartient exclusivement aux membres du Parlement. Tel est théoriquement le cas dans le système présidentiel des États-Unis, où le Président ne dispose pas, en droit, de la faculté de présenter au Congrès des propositions de loi (sous la réserve que dans ce type de système, la pratique assouplit souvent la théorie : le Président « télécommande » ainsi le dépôt par des membres du Congrès de textes qu’il fait préparer par son administration mais qu’il ne peut juridiquement déposer lui-même ; cette pratique est même si fréquente que, pour beaucoup d’observateurs du système américain, c’est bien le Président qui, en tant que « chief legislator », détient le droit réel d’initiative législative, celui des parlementaires demeurant à ce stade d’ordre purement formel). L’INITIATIVE LÉGISLATIVE DANS LES RÉGIMES À SÉPARATION SOUPLE Dans les régimes fonctionnant sur un mode de séparation souple ou de collaboration des pouvoirs (notamment le régime parlementaire sous ses différentes uploads/Politique/ rediger-la-loi-juin-2007 1 .pdf