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Fiche 1 Les grands principes de l’organisation administrative I. La centralisat

Fiche 1 Les grands principes de l’organisation administrative I. La centralisation II. La décentralisation III. La déconcentration L’organisation administrative est relative à l’activité de l’administration. Le terme « administration » revêt un aspect organique et un aspect matériel. D’un point de vue organique, c’est-à‑dire des « organes », les institutions admi- nistratives se divisent en plusieurs catégories d’administrations : les administrations de l’État, les administrations des collectivités territoriales, les administrations hospitalières. Ces trois catégories d’administrations disposent d’agents publics qui permettent le bon fonctionnement des services publics. Ces administrations ne sont pas cloisonnées ; chacune d’entre elles possède des missions précises mais elles sont appelées fréquemment à collaborer pour la mise en œuvre des politiques publiques. D’un point de vue matériel, c’est-à‑dire des « activités », les administrations doivent édicter toutes les réglementations nécessaires au bon fonctionnement de la vie en société. Elles doivent également fournir les prestations indispensables à la satisfaction des besoins essentiels des citoyens, dans des domaines aussi diversifiés que l’éducation, la santé, l’emploi, le logement, les transports, le sport, la culture, les loisirs, etc. Le droit qui s’applique essentiellement aux institutions administratives est le droit administratif, qui comporte des règles spéciales car les relations adminis- tratives ne peuvent pas être régies de la même manière que les rapports entre les particuliers. Sauf exceptions, le juge compétent pour statuer sur les litiges relatifs aux institutions administratives est le juge administratif. Deux notions sont fondamentales lorsqu’on étudie les institutions administratives : celles de puissance publique et de service public. Pour mettre en œuvre ses compétences, une personne publique se voit attribuer des prérogatives de puissance publique qui lui permettent d’imposer sa volonté par des décisions unilatérales qui sont sources de droit et d’obligations pour les citoyens. Plus généralement, les institutions administratives ont pour objectif de gérer des activités de service public, destinées à la satisfaction de l’intérêt général. 6 Trois grands principes gouvernent l’organisation et le fonctionnement des institutions administratives : la centralisation (I), la déconcentration (II) et la décentralisation (III). I. La centralisation La centralisation doit être définie (A) avant de constater les modalités progres- sives de sa mise en œuvre (B). A. La définition La centralisation est un mode d’organisation administrative qui fait de la capitale d’un pays le siège d’une administration étatique exerçant sans partage la totalité du pouvoir administratif sur l’ensemble du territoire. Toutes les décisions adminis- tratives adoptées émanent du pouvoir central. De nombreux agents publics, dont la plupart exercent leurs fonctions dans des ministères ou dans des établissements publics relevant de l’autorité de l’État, exécutent les décisions. La centralisation administrative est la conséquence logique du caractère unitaire de l’État, confirmé par l’article 1er de la Constitution du 4 octobre 1958, qui dispose que la France « assure l’égalité de tous les citoyens devant la loi sans distinction d’origine, de race ou de religion » : tous les citoyens sont soumis aux mêmes règles. Le processus de centralisation permet d’assurer un certain ordre social et politique, les décisions étant homogènes. Si la centralisation soumet les citoyens à des règles identiques sur l’ensemble du territoire, une centralisation poussée à l’extrême mène à la paralysie du système administratif. Par la forte concentration du pouvoir de décision qu’elle suppose, elle conduit à une situation d’engorgement des services administratifs centraux. C’est la raison pour laquelle des mesures de déconcentration sont adoptées afin d’adoucir la rigidité de la centralisation. B. La mise en œuvre La centralisation a été mise en œuvre pendant une très longue période. Sous l’Ancien Régime, c’est Louis XIII qui institue le mouvement de centralisation, mis en œuvre par Richelieu. Par la suite, ses successeurs feront perdurer le système de centralisation, notamment le roi soleil Louis XIV dont il faut citer la célèbre formule « l’État, c’est moi », qui fait prendre conscience de l’importance de l’autorité de l’État. Les révolutionnaires de 1789 ne modifient pas l’organisation administrative et la centralisation perdure. 7 Fiche 1 • Les grands principes de l’organisation administrative Napoléon 1er amplifie la prépondérance de l’autorité centrale, la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) instituant les préfets au niveau des départements afin de traiter des affaires administratives dans leur circonscription, sous le contrôle étroit du pouvoir central. De larges attributions leur sont confiées. Ces préfets étaient qualifiés d’« empereurs aux petits pieds » car ils exerçaient eux-mêmes une tutelle sur les décisions adoptées par les élus locaux. On connaît la formule de Chaptal, ministre de l’Intérieur de Napoléon, lors de l’élaboration de la loi de l’an VIII : « il faut une chaîne d’exécution sans interruption du ministre à l’administré, qui transmette la loi et les ordres du gouvernement jusqu’aux dernières ramifications de l’ordre social avec la rapidité du fluide électrique ». Pour que cette centralisation soit la plus efficace possible, tous les agents publics sont nommés par le pouvoir central et rémunérés par l’État : c’est le cas aussi bien pour les préfets que pour les sous-préfets et les maires. Il faudra attendre le second Empire pour que l’on voit apparaître des tentatives timides de déconcentration. II. La déconcentration La déconcentration doit être définie (A) avant de constater les modalités de sa mise en œuvre (B). A. La définition La déconcentration est le contraire de la centralisation. Elle concerne l’aménage- ment des rapports entre les autorités centrales et les autorités locales de l’État. Cette question de la déconcentration se pose donc pour l’État, compte tenu de l’universalité de ses compétences et du nombre d’agents qu’il emploie. Elle consiste à augmenter les pouvoirs des représentants locaux de l’État (préfets, recteurs, direc- teurs d’administration, etc.) afin de décongestionner le pouvoir central. Il est ainsi possible d’accroître les attributions des préfets en leur transférant des attributions qui appartenaient antérieurement aux ministres. La déconcentration consiste à donner aux représentants locaux de l’État de réels pouvoirs de décision. La déconcentration peut conférer à ces représentants régionaux ou départementaux l’exercice du pouvoir de tutelle sur les collectivités territoriales (avant 1982) ou du contrôle de légalité sur ces mêmes collectivités terri- toriales (depuis 1982) ; selon la formule bien connue développée par Odilon Barrot (1791-1873), « c’est toujours le même marteau qui frappe mais dont on a raccourci le manche ». La déconcentration est utile car elle décongestionne le pouvoir central souvent encombré. Elle entraîne une rapidité dans le règlement des affaires qui sont gérées au 8 niveau local, et non au niveau national. Les représentants locaux du pouvoir central, qui agissent au nom et pour le compte de l’État, peuvent régler les affaires en tenant compte des considérations locales. Le décret impérial du 25 mars 1982 affirmait déjà qu’« on peut gouverner de loin mais qu’on administre bien que de près ». Toutefois, la déconcentration peut entraîner des divergences dans la prise des décisions selon les circonscriptions régionales ou départementales. L’absence d’homogénéité dans le contenu de la décision peut être corrigée par l’utilisation du pouvoir d’instruction, c’est-à‑dire par l’envoi de circulaires, d’instructions ou de lignes directrices de la part du Premier ministre ou des ministres à destination des titulaires étatiques locaux des pouvoirs administratifs (préfets par exemple). B. La mise en œuvre Les premières tentatives de déconcentration ont été lancées en 1852 et 1861. Deux décrets qualifiés de « décrets de décentralisation » du 25 mars 1852 et du 13 mars 1861 délèguent un certain nombre de prérogatives du chef de l’État et des ministres aux préfets qui peuvent adopter des décisions dans cent douze matières sans en référer aux autorités centrales. Déjà, une circulaire du 10 avril 1852 avait pour priorité de « rapprocher l’administrateur de l’administré ». Sans citer tous les textes ultérieurs dont l’objectif est de conférer des pouvoirs supplémentaires aux représentants locaux de l’État, il faut mentionner les décrets du 14 mars 1964 relatif aux pouvoirs des préfets et à la déconcentration administrative : ils instituent le préfet de région et précisent que le préfet de département est chargé de l’animation et de la coordination des services départementaux des administrations civiles de l’État. Le préfet incarne la dynamique de la déconcentration. Deux décrets du 10 mai 1982 relatifs aux pouvoirs des préfets de départements et de régions font prendre conscience de l’importance de la déconcentration. Le premier texte fondamental mettant en œuvre la déconcentration date de 1992. Il s’agit du décret du 1er juillet 1992, portant charte de la déconcentration : la tendance est inversée puisque les représentants locaux de l’État détiennent la compétence de droit commun alors que les agents centraux n’exercent plus que des compétences d’attribution qui restent néanmoins importantes. D’autres dispositions normatives sont intervenues ultérieurement afin de renforcer la déconcentration : à titre d’exemples, il faut citer la loi du 4 février 1995 d’orien- tation pour l’aménagement et le développement du territoire, le décret du 29 avril 2004, le décret du 3 décembre 2009, le décret du 16 février 2010, le décret du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration. La loi du 16 janvier 2015 a institué une nouvelle carte des régions en tant que collectivités territoriales (fusion de certaines régions), ce qui a entraîné une uploads/s1/ extrait 4 .pdf