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Nom : DOUMBIA Prénom : Souleymane Email : souleymandoumbia@yahoo.fr Boîte posta

Nom : DOUMBIA Prénom : Souleymane Email : souleymandoumbia@yahoo.fr Boîte postale : 13 BP 357 Abidjan 13 Rattachement institutionnel : Maître-assistant à l’UFR des Sciences Juridique, Administrative et Politique de l’Université Félix Houphouët-Boigny de Cocody (Abidjan) 2 LE CONTRÔLE DES POUVOIRS FINANCIERS PAR LES JURIDICTIONS CONSTITUTIONNELLES EN AFRIQUE FRANCOPHONE 3 Résumé Le contrôle des pouvoirs financiers est aujourd’hui l’une des facettes du contrôle de constitutionnalité exercé par les juridictions constitutionnelles d’Afrique francophone. Ce contrôle s’exerce généralement à l’égard des actes du législateur pris en matière budgétaire et financière et concerne rarement ceux de l’exécutif. Dans son contenu, c’est un contrôle varié dans son objet qui tend à protéger, autant les règles de fond et de forme spécifiques du droit budgétaire et financier que l’ensemble des règles du bloc de constitutionnalité. En la matière, les censures prononcées témoignent de l’utilité de ce contrôle juridictionnel qui, néanmoins, demeure encore perfectible. Mots clés : pouvoirs financiers, contrôle de constitutionnalité, juridictions constitutionnelles, lois de finances, principes du droit budgétaire, Afrique francophone. Abstract Today, the control of financial powers is one of the facets of the constitutional control exercised by the constitutional courts in francophone Africa. Generally, this control is exercised following the legislature’s acts as regards budgetary and financial matters, and it is hardly concerned with those of the executive. Considering its content, this control is manifold in its object, and it tends to protect both the specific substantive and formal rules of budgetary and financial law as well as all the rules of the constitutionality block. In the field, the pronounced censures testify to the usefulness of this jurisdictional control, which could nevertheless be further improved. Keywords: financial powers, constitutional control, constitutional courts, finance laws, budgetary law, Francophone Africa 4 I - UN CONTRÔLE VARIÉ DANS SON OBJET ................................................................................ 9 A- La protection de la répartition constitutionnelle des compétences financières ............................ 9 1. La sauvegarde des compétences financières des pouvoirs exécutif et législatif ........................ 9 2. La sauvegarde des compétences financières à l’intérieur du pouvoir législatif ....................... 13 B - Le contrôle des conditions d’exercice des compétences financières .......................................... 15 1. La garantie des règles de forme et de procédure ..................................................................... 15 2. La garantie des principes du droit budgétaire .......................................................................... 17 II - UN CONTRÔLE IMPARFAIT DANS SON EMPRISE ................................................................ 21 A- La compétence limitée des juridictions constitutionnelles .......................................................... 21 1. Un contrôle généralement réduit aux actes parlementaires .................................................... 21 2. Un contrôle rarement étendu aux actes de l’Exécutif .............................................................. 23 B – La portée réduite des compétences reconnues .......................................................................... 26 1. Le nombre limité des saisines ................................................................................................... 26 2. L’ineffectivité de certaines décisions ........................................................................................ 29 5 « Le droit constitutionnel est sorti du droit financier ; à son tour, le droit constitutionnel domine le droit financier »1 Cette domination n’est pas sans conséquence. Elle implique l’existence de règles dont les juridictions constitutionnelles, Cours ou Conseils constitutionnels, assurent le respect, dans le cadre du contrôle de constitutionnalité des normes. Les Constitutions des Etats africains ne proposent pas de définition des pouvoirs financiers. On peut cependant déduire l’existence de ces derniers de la notion même de « pouvoir ». Cette notion est plurielle. Dans une acception matérielle qui renvoie à la compétence, elle désigne le pouvoir de prendre des actes2. Mais, dans une acception organique, la notion peut signifier l’organe chargé d’exercer une compétence3. Ces différentes significations se retrouvent dans le Dictionnaire du droit constitutionnel de Michel de VILLIERS et Armel Le DIVELLEC. En effet, si ces auteurs analysent d’abord le pouvoir sous son aspect politique de « phénomène de commandement et d’obéissance, faisant naître une relation inégalitaire (…) entre les gouvernants et les gouvernés »4, plus loin, ils admettent cependant que « le mot de pouvoir est également utilisé dans le sens de fonction s’exprimant par un ensemble de compétences, et dans celui d’organe auquel est attribué cette fonction »5. C’est dans ce sens d’organe exerçant des compétences que le pouvoir financier est ici utilisé. Les pouvoirs financiers désigneront alors les organes auxquels la Constitution ou les lois reconnaissent des compétences financières, c’est à-dire des pouvoirs ayant trait à la gestion des ressources et des charges publiques. Cette définition des pouvoirs financiers apparaît ou transparaît dans la Doctrine6. L’exercice de ces compétences conduit à l’élaboration d’actes juridiques. En la matière, les Constitutions des Etats africains francophones ont principalement déterminé, dans le sillon du droit français, les attributaires de ces compétences, à savoir le Parlement et le Président de la République. Ainsi, le Parlement fixe les règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures, le régime d’émission de la monnaie, les 1 J. BARTHELEMY, P. DUEZ, Traité de droit constitutionnel, Paris, Editions Panthéon-Assas, LGDJ, 2004, p. 791. Ainsi que l’explique les deux auteurs précités, « le droit constitutionnel moderne est sorti (…) de la prétention des peuples arrivés à un certain degré d’éducation politique d’être consultés, dans la personne de leurs représentants, sur les impôts que le roi avait l’intention d’exiger d’eux » (Idem, p. 791. La domination du droit constitutionnel résulte des principes constitutionnels qui établissent la prééminence du Parlement sur l’ensemble des finances (Ibid, p. 791). Cette domination s’étend aujourd’hui à toutes les branches du droit interne. 2 Dans ce sens, P. AVRIL et J. GICQUEL, dans leur Lexique de droit constitutionnel, (Paris, Puf, 2ème éd., 2009, p. 89), désignent, dans un premier sens, le pouvoir comme « les actes qu’une autorité est juridiquement habilitée à accomplir ». Dans ce même sens, le Vocabulaire juridique de Gérard CORNU définit le pouvoir comme une « prérogative juridique » ou « pouvoir de droit, fondé en droit » (Vocabulaire juridique, Paris, Puf, Quadrige, 11ème éd., 2016, p.784). 3 A titre d’exemples, « le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif, dont sont investis certains organes qui constituent les pouvoirs publics ». Cf. P. AVRIL, J. GICQUEL, op. cit., p. 89. 4 M. De VILLIERS, A. Le DIVELLEC, Dictionnaire du droit constitutionnel, Paris, Sirey, 10ème éd., 2015, p. 272. 5 Idem, p. 268. 6 Voir P. M. GAUDEMET, J. MOLINIER, Finances publiques. Budget. Trésor, Tome 1, Paris, Montchrestien, 7ème éd., 1996, p. 26 ; A. BAUDU, Droit des finances publiques, Paris, Dalloz, 1ère éd. 2015, pp. 222 et ss ; R. HERTZOG, « Les pouvoirs financiers du Parlement », in RDP n°1/2-2002, p. 298 ; K. BLAIRON, « Pouvoirs et contrepouvoirs en matière budgétaire et financière » (article consulté le 27 octobre 2016 sur le site www.droit constitutionnel.org/CongresParis/ComC6/BlaironTXT.pdf), etc. 6 principes fondamentaux ou les règles déterminant le transfert d’entreprises du secteur public au secteur privé7. Il détermine les ressources et les charges de l’Etat, à travers les lois de finances8. Il règle les comptes de la nation par le vote de la loi de règlement9, etc. C’est par le biais de ces compétences financières qui se sont progressivement développées que les Assemblées parlementaires ont conforté leur pouvoir10. Au départ, leur maîtrise du pouvoir financier ne fait point de doute11. Néanmoins, il est vrai que celui-ci s’est relativement dégradé au profit de l’Exécutif12 qui participe aujourd’hui également du pouvoir financier. Cette participation peut se réaliser par le moyen des ordonnances signées sur habilitation du Parlement. Le Président de la République peut alors, pour l’exécution de son programme, prendre, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi13, notamment des mesures fiscales. Cette habilitation parlementaire n’est plus requise dans le cas où la loi de finances de l’année n’a pu être adoptée dans le délai constitutionnel. Dans cette hypothèse, « le projet de loi peut être mis en vigueur par ordonnance », à charge de ratification ultérieure par le Parlement, convoqué en session extraordinaire14. Mais, si le Parlement n’a pas voté le budget à la fin de cette session, le budget est établi définitivement par ordonnance15. Ces règles palliatives ne sont pas partout identiques. Au Maroc, lorsque la loi de finances n’est pas votée ou n’est pas promulguée à la fin de l’année budgétaire, en raison de sa soumission à la Cour constitutionnelle, le gouvernement ouvre, par décret, les crédits nécessaires au fonctionnement normal des services publics ou à l’exercice de leur mission, en fonction des propositions budgétaires soumises à approbation16. Par ailleurs, le pouvoir exécutif peut établir par décret les taxes parafiscales17. Il peut déroger à l’autorisation parlementaire et modifier, par voie règlementaire, dans la phase d’exécution du budget, les crédits autorisés18, etc. Ces dispositions qui renseignent sur les pouvoirs financiers des organes législatif et exécutif ne sauraient conduire à ignorer ceux d’autres institutions19 ; à savoir les pouvoirs des 7 Article 101 const. ivoirienne ; art. 98 const. du Bénin ; art. 71 const. du Maroc. 8 Art. 99 const. du Bénin ; art. 102 const. du Burkina Faso ; art. 67 const. du Sénégal. 9 Art. 118 al. 1 const. ivoirienne ; art. 112 const. du Bénin ; art. 105 const. du Burkina Faso. 10 G. VEDEL, Manuel élémentaire de droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 2002, édition rééditée et présentée par G. CARCASSONNE et O. DUHAMMEL, p. 493. 11 F. DERUEL, Finances publiques. Budget uploads/S4/ afrilex-doumbia-souleymane-le-controle-des-pouvoirs-financiers-par-les-juridictions-constitutionnelles-en-afrique-francophone 1 .pdf