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CDMT MINISTERE DES FINANCES ET DU BUDGET Guide pratique d’élaboration des Cadre

CDMT MINISTERE DES FINANCES ET DU BUDGET Guide pratique d’élaboration des Cadres de Dépenses à Moyen Terme ministériels 2018 Le contenu de la présente publication relève de la seule responsabilité de son auteur et ne peut en aucun cas être considéré comme reflétant l’avis de l’Union européenne. Ce Manuel est réalisé par le projet Ny Fanjakana ho An‘ny Daholobe (NFD) financé par l’Union européenne. Table de matières Page Introduction 9 Contexte de la réforme budgétaire à Madagascar 9 Processus ayant conduit à la généralisation des CDMT 9 Objectifs du guide 10 Annonce du plan 10 Section 1 Pourquoi élaborer un CDMT ? 11 1.1 Le CDMT permet une vision au-delà de l’exercice budgétaire 13 1.2 Le CDMT améliore la gestion des finances publiques 13 1.2.1 Renforcement du système budgétaire 13 1.2.2 Structuration du budget par le biais du concept de programme et d’action 13 1.2.3 Meilleure répartition des tâches entre acteurs 15 Section 2 Qu’est-ce qu’un CDMT ? 17 2.1 Le CDMT ministériel 19 2.1.1 Présentation générale 19 2.1.2 Déclinaison par programme et actions 20 2.1.3 Eléments de convention 20 2.2 Présentation de la partie performance et indicateurs 21 2.2.1 Notion de la performance 21 2.2.2 Sélection des indicateurs 24 2.2.3 Format du cadre de mesure de la performance 25 2.3 Procedure budgetaire 29 2.3.1 Principes généraux 29 2.3.2 Processus descendant et ascendant 29 2.3.3 Arbitrage - Elaboration du CDMT cadré 30 Section 3 Quelles sont les principales étapes d’élaboration du CDMT ? 31 3.1 Etape 1 : Analyse du secteur et planification stratégique 33 3.2 Etape 2 : Découpage de la politique publique en programmes 36 3.3 Etape 3 : Cadre logique 40 3.4 Etape 4 : Mesure de la performance 41 3.5 Etape 5 : Budgétisation 45 3.6 Outil informatique 47 3.7 Processus d’actualisation du CDMT 47 Section 4 Quel processus suivre ? 49 Annexes 53 Annexe 1 Documents à la base de l’élaboration du CDMT 55 Annexe 2 Format détaillé du document CDMT 58 Annexe 3 Analyse FFOM 61 Annexe 4 Maquette des programmes d’un ministère 62 Annexe 5 Programme transversal 63 Annexe 6 Approche du cadre logique pour la formulation d’un programme 63 Annexe 7 Fiche signalétique d’un indicateur 64 Annexe 8 Check list du bon indicateur 65 Annexe 9 Question du genre et indicateurs 66 Annexe 10 Exemple de déclinaison en programme, actions et activités 67 Annexe 11 Le calendrier CDMT et le suivi 68 Annexe 12 Glossaire 69 3 Liste des tableaux et encadrés Page Encadré 1 Objectifs d’un système de gestion des finances publiques 13 Encadré 2 Définition du programme 14 Encadré 3 Définition de l’action 14 Encadré 4 Plan du CDMT ministériel 19 Encadré 5 Un exemple de programme décliné en actions (activités et projets) 20 Encadré 6 Quelques bonnes pratiques 20 Encadré 7 Eléments de convention 21 Encadré 8 Les indicateurs 23 Encadré 9 Caractéristiques des indicateurs selon les programmes 23 Encadré 10 Indicateurs programme support 24 Encadré 11 Choix des objectifs et indicateurs 24 Encadré 12 Fiche indicateur 25 Encadré 13 Contenu des PAP et RAP 26 Encadré 14 Format des PAP et RAP 27 Encadré 15 Exemples de Documents de références 33 Encadré 16 Plan du PASP 36 Encadré 17 Choix des « clés » structurantes –découpage des programmes 39 Encadré 18 Eléments de vérification à l’issue du projet de découpage 39 Encadré 19 Nombre et taille des programmes 40 Encadré 20 Critères de la performance 42 Encadré 21 Définir un bon indicateur 42 Encadré 22 Quelques exemples d’indicateurs 44 Encadré 23 Budgétisation des effectifs 47 Encadré 24 Programme et structure administrative 48 Schéma 1 Caractéristiques du programme 14 Schéma 2 Organisation budgétaire et organisation managériale 15 Schéma 3 Chaîne des résultats 22 Schéma 4 Piliers du processus CDMT 29 Schéma 5 Processus d’élaboration du CDMT 30 Schéma 6 Positionnement de la stratégie ministérielle 36 Schéma 7 Cohérence - Architecture programme et structure administrative 37 Schéma 8 Cadre logique 40 Schéma 9 Ligne de référence et nouveaux programmes /mesures nouvelles 45 Schéma 10 Caractère glissant du CDMT 48 4 Abréviations CBMT : Cadre budgétaire à Moyen Terme CDMT : Cadre des Dépenses à Moyen Terme CMBMT : Cadre Macro Budgétaire à Moyen Terme DGB : Direction Générale du Budget DP : Document de performance DRF : Direction des Réformes et de la Formation FFOM : Forces, Faiblesses, Opportunités, Menaces GAR : Gestion axée sur les résultats LFI : Loi de Finances Initiale LFR : Loi de Finances Rectificative LOLF : Loi Organique sur les Lois de Finances LR : Loi de Règlement MEP : Ministère de l’Economie et de la Planification MFB : Ministère des Finances et du Budget NFD : Ny Fanjakana ho an’ny Daholobe ODD : Objectifs de développement durable OGT : Opérations générales du Trésor PAP : Projet Annuel de Performance PGE : Politique Générale de l’État PASP : Programme d’actions sectorielles et prioritaires PIP : Programme d’Investissement Public PMO : Plan de Mise en Œuvre du PND PND : Plan National de Développement PREA : Programme de Réformes pour l’Efficacité de l’Administration PTA : Plan de travail annuel PTF : Partenaires Techniques et Financiers RAP : Rapport Annuel de Performance RDP : Responsable de Programme SG : Secrétariat Général SIIGFP : Système intégré de gestion des finances publiques SND : Stratégie nationale de développement SNMGFP : Stratégie nationale de modernisation de la gestion des finances publiques SOA : Service opérationnel des activités UE : Union Européenne 5 Préface L e 26 juillet 2004 Madagascar a adopté la Loi Organique n°2004-007 sur les Lois de Finances. Cette loi, qui se veut une « Constitution budgétaire et financière » constitue à la fois la clef de voûte et le pivot de la réforme de l’État essentiellement celle des Finances Publiques. Cette ferme volonté et cet engagement à promouvoir le développement rapide et durable du pays s’expriment dans le « Plan National de Développement 2015-2019 » assorti de son Plan de Mise en Œuvre (PMO), les documents politiques publiques sectorielles et la Stratégie Nationale de Modernisation de la Gestion des Finances publiques (SNMGFP). L’État se donne les moyens de ses ambitions avec la généralisation des nouveaux outils de programmation et d’opérationnalisation que constituent les Cadres de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) et les Plans de Travail Annuels (PTA). Nul n’est sans savoir que mener Madagascar vers un croissance durable et harmonieuse pour un avenir meilleur demeure un grand challenge surtout pour ceux qui conduisent les réformes de la gestion publique au quotidien. Le présent guide vise à accompagner les responsables des administrations afin de mettre en œuvre les plans de travail annuels au sein de l’ensemble des Ministères. Ainsi constitue-t-il l’unique document de référence pour l’élaboration des PTA de tous les Ministères et Institutions à Madagascar. En reliant le PTA aux autres procédures de planification et de programmation (PND, CDMT), il permet de mieux comprendre l’articulation et la cohérence des différentes approches. Pour une parfaite réussite, l’accompagnement des administrations et des agents demeure indispensable afin qu’ils puissent s’imprégner de cette approche innovante et l’utiliser à bon escient. Préparé conjointement par le Ministère des Finances et du Budget (MFB) et le Programme de Réformes pour l’Efficacité de l’Administration (PREA) avec le soutien de l’Union Européenne, les réflexions et contributions de tous les représentants ministériels, durant les ateliers de formation qui se sont tenus entre Avril et Juillet 2017, ont pu enrichir ce guide. Je souhaite remercier Monsieur le Directeur Général du Budget et son équipe, particulièrement la Direction des Réformes et de la Formation (DRF), pour leur dévouement et sans qui ce document n’aurait pu voir le jour. Mes remerciements s’adressent également à l’Union Européenne pour ses accompagnements multiples tant techniques que financiers. Sans oublier les experts qui ont fortement contribué à la rédaction de ce guide avec la collaboration étroite du Ministère des Finances et du Budget. Je tiens à remercier tous les Partenaires Techniques et Financiers pour leur appui multiforme à l’avancée des réformes des Finances Publiques à Madagascar. Je sais pouvoir compter sur tous pour utiliser efficacement ce guide et mettre en œuvre des réformes des Finances Publiques en général à Madagascar. 7 Introduction Contexte de la réforme budgétaire à Madagascar Le Gouvernement Malgache a engagé, ces dernières années, une réforme budgétaire qui vise, notamment, l’adoption d’une gestion budgétaire orientée sur les résultats et la recherche de performance. Ce processus est encadré par la Loi organique 2004-007 du 26 juillet 2004 sur les lois de finances (LOLF) qui définit le cadre juridique de la modernisation de la gestion publique au moyen : (i) d’une budgétisation orientée vers les résultats et (ii) d’un engagement sur des objectifs et (iii) d’une responsabilisation des gestionnaires budgétaires. Cette nouvelle approche s’articule, en particulier, sur l’amélioration de la programmation budgétaire à travers la mise en place d’un nouvel instrument pluriannuel et glissant de programmation des dépenses : le Cadre de Dépenses à moyen terme (CDMT). Le Programme consolide le socle de préparation et d’exécution du budget (Article 13 de la LOLF). Le Cadre Budgétaire à Moyen Terme (CBMT), préparé par le uploads/Management/ guide-pratique-d-elaboration-des-cdmt-ministeriels.pdf